Berufliche Teilhabe behinderter Menschen

Markus Kurth (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN):

Die Situation von Menschen mit Behinderungen oder Schwerbehinderungen auf dem allgemeinen Arbeits­markt ist weiterhin schlecht. Die Erwerbstätigenquote ist verhältnismäßig gering, die Arbeitslosenquote behinder­ter Menschen bedeutend höher als der Durchschnitt. Grundlegende Prinzipien wie das Wunsch- und Wahl­recht, die selbstbestimmte Teilhabe oder der dauerhafte Nachteilsausgleich finden weder auf dem allgemeinen noch im geschützten Arbeitsmarkt hinreichend Berück­sichtigung. Wie in vielen Bereichen des Behindertenrech­tes stellt sich auch der Bereich der beruflichen Teilhabe als äußerst kompliziert dar. Verschiedene Leistungsträ­ger, Leistungsvoraussetzungen und Leistungsansprüche, eine Vielzahl arbeitsmarktlicher Instrumente sowie teil­weise divergierende Rehabilitationsziele erschweren den Durchblick aller Beteiligten in diesem Feld.

Mit dem vorliegenden Antrag betreffend Gesamtkon­zept zur beruflichen Teilhabe behinderter Menschen wol­len wir Licht ins Dickicht unterschiedlicher Regelungen bringen und stellen den behinderten Menschen in den Mittelpunkt des Geschehens. Wir verfolgen letztlich das Ziel, den Menschen mit Behinderung in die Lage zu ver­setzen, selbst entscheiden zu können, in welcher Form er oder sie am Arbeitsleben teilhaben möchte. Nach heuti­gem Recht stehen Leistungen zur beruflichen Teilhabe nicht gleichberechtigt nebeneinander. Das bisherige Sys­tem ist durch die Einteilung in "erwerbsfähig" und "er­werbsunfähig" geprägt. Je nach Einteilung ergeben sich verschiedene Leistungsansprüche. Dies ist vor allem für solche Personen problematisch, die sich im Grenzbereich beider Systeme befinden, aber nicht nur für diese.

Nähme man das Wunsch- und Wahlrecht dieser Perso­nen ernst und wollte man eine uneingeschränkte Perso­nenzentrierung, die ihren Namen verdient, müsste man sich gedanklich von den verschiedenen Säulen deutscher Sozialgesetzgebung trennen. Eine konsequente Ausrich­tung auf das Individuum würde ein individuelles Bedarfs­feststellungsverfahren erfordern, das die Klassifizierung in erwerbsfähig/erwerbsunfähig hinter sich lässt und im Sinne des dauerhaften Nachteilsausgleiches gleiche Aus­gangsbedingungen zu schaffen versucht. Erst wenn Per­sonen aufgrund ihrer Behinderung und trotz entspre­chender Unterstützungssettings keine Chance auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt haben, käme für sie der ge­schützte Arbeitsmarkt infrage. 

Diese Vorstellung würde auch für den Bereich der be­ruflichen Teilhabe ein einheitliches Leistungsrecht erfor­dern, so wie wir es schon in unserem Antrag zur Zukunft der Eingliederungshilfe als Ziel anstreben. Der Gesetz­geber muss nach unserer Auffassung Schritt für Schritt die Voraussetzungen für ein solches Leistungsgesetz schaffen.

Bisherige Versuche dieser Bundesregierung, die be­rufliche Teilhabe behinderter Menschen zu fördern, blei­ben Stückwerk, lassen eine ganzheitliche Strategie ver­missen und tragen in der Praxis sogar zu Unsicherheiten seitens der Betroffenen bei. Trotz oder vielleicht sogar wegen neuer Instrumente wie DIA-AM – Diagnose der Arbeitsmarktfähigkeit – der Bundesagentur für Arbeit und der sogenannten Unterstützten Beschäftigung stehen die behinderten Menschen im Grenzbereich SGB II/ SGB XII vor unwägbaren Entscheidungen. Hier prallen zwei Systeme aufeinander, die grundsätzlich unterschied­liche Konsequenzen für die Betroffenen nach sich ziehen. Diese fragen sich: Wage ich den Schritt über die Unter­stützte Beschäftigung, ohne zu wissen, wie groß danach mein Unterstützungsbedarf ist und ob mir dieser auch entsprechend dauerhaft finanziert wird? Oder wähle ich lieber den Weg in ruhigere Gewässer über das SGB XII und die Werkstatt, bei der zwar meine Verdienstmöglich­keiten minimal sind, mir jedoch ein sicherer Arbeitsplatz mit entsprechender Unterstützung sicher ist?

Wir von Bündnis 90/Die Grünen sind der Meinung, dass die Bundesregierung bislang nicht den Mut hatte, die Herausforderungen grundsätzlich anzugehen. Dies hat zur Folge, dass entsprechende Änderungen nicht den erwünschten Effekt haben werden und schlimmstenfalls die betroffenen Menschen mit Behinderungen im Regen stehen lassen. Auch die restriktive Auffassung des Bun­desministeriums für Arbeit und Soziales, die Werkstatt­leistung nicht als Persönliches Budget ohne Anbindung an die Werkstatt auszahlen zu können, geht an der Per­spektive, den behinderten Menschen in den Mittelpunkt zu stellen, vorbei. Zudem sind wir der Meinung, dass die Möglichkeit einer solche Budgetierung ganz klar aus dem Gesetzestext hervorgeht; siehe hierzu unseren An­trag mit der Drucksachennummer 16/9753.

Eine ganz besondere Rolle kommt nach Ansicht von Bündnis 90/Die Grünen dem Bedarfsfeststellungsverfah­ren zu. So muss das Verfahren der Leistungsbemessung und Leistungsgestaltung stärker in den politischen und wissenschaftlichen Diskurs rücken. Nach wie vor fehlt es an einem einheitlichen, rehabilitationswissenschaftlich abgesicherten Instrument zur Feststellung von wesentli­chen Behinderungen im Sinne von § 2 SGB IX. Die Debatte um eine Fortentwicklung des Feststellungsver­fahrens um die "Internationale Klassifikation der Funk­tionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit", das soge­nannte mehrdimensionale ICF-System, ist bisher noch nicht im parlamentarischen Raum angekommen. Wir plä­dieren dringend dafür, dass die Anwendung eines noch zu entwickelnden ICF-gestütztem Assessment-Instrumentes bundeseinheitlich stattfindet und allen Rehabilitations­entscheidungen einheitlich zugrunde gelegt wird.

Erst auf dieser Grundlage können entsprechende per­sonenzentrierte Hilfen gewährt werden. Der Prozess des anschließenden Hilfeplanverfahrens muss einen Versor­gungszusammenhang herstellen, der von einer trägerun­abhängigen Person koordiniert wird. An dieser Stelle kommen die dauerhaften Unterstützungsmöglichkeiten ins Spiel. Hierzu haben wir mit unserem Antrag konkrete Vorschläge gemacht. Interessant wird, wie so häufig, die Finanzierung ebensolcher personengebundener Unter­stützung. Hier hat die BAG der Integrationsfirmen in der Anhörung vom 29. Juni 2009 richtigerweise darauf hin­gewiesen, dass in dem Maße, wie sich der Fokus berufli­cher Teilhabe auf den allgemeinen Arbeitsmarkt richtet, eine Finanzverlagerung von der Eingliederungshilfe hin zur Ausgleichsabgabe stattfindet.

Dieser Umstand muss sich zukünftig strukturell und fi­nanziell wiederfinden. Daraus ergibt sich dreierlei:

Erstens darf sich die BA ihrer Finanzverantwortung nicht entledigen, das heißt, sie muss beispielsweise künf­tig verstärkt als Auftraggeber für Integrationsfach­dienste auftreten.

Zugleich, zweitens, ist die Finanzierungsgrundlage der Integrationsämter zu überprüfen. Denkbar ist, wie in unserem Antrag gefordert, eine Anhebung oder Wieder­anhebung der Beschäftigungspflichtquote von 5 auf 6 Prozent. Denkbar wäre aber auch, über andere Finan­zierungsformen nachzudenken. Festhalten wollen wir aber an der Forderung, dieses Geld nicht zur institutio­nellen Förderung im geschützten Arbeitsmarkt zu ver­wenden. Dies ist mit der gesetzlichen Aufgabe der Aus­gleichsabgabe nicht vereinbar.

Als dritte Finanzierungsgrundlage sehen wir die Pflicht der Träger der Sozialhilfe, entsprechende Mittel für behinderte Menschen "freizugeben", die bislang nur an Werkstattträger ausgezahlt wurden. Erfreulicherweise schlägt die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, BAGüS, im Rahmen der Arbeits- und Sozialministerkonferenz eine Öffnungsklausel vor, die es SGB-XII-Berechtigten erlauben könnte, eine Alter­native zur Werkstatt für behinderte Menschen in An­spruch zu nehmen. Leider – ohne das der BAGüS zum Vorwurf zu machen – bleibt aber auch dieser Vorschlag dem System verhaftet. Eine solche Alternative böte sich nur solchen Menschen, die als erwerbsunfähig und werk­stattfähig eingestuft wurden. Um weitere Finanzierungs­möglichkeiten zu öffnen, wäre – wie vom Deutschen Ver­ein für öffentliche und private Fürsorge gefordert – eine gesetzlich festgeschriebene Modellklausel denkbar, die den fachlichen Nutzen sowie die fiskalischen Effekte ei­ner dauerhaften Unterstützung auf dem allgemeinen Ar­beitsmarkt auch aus Mitteln der Eingliederungshilfe fest­stellt. So könnten auch die Träger der Sozialhilfe "ins Boot" einer Finanzierung dauerhafter Nachteilsausglei­che geholt werden.

Wie schon in meiner Rede zur ersten Lesung unseres Antrages angesprochen, könnte ein fest vereinbarter Fi­nanzschlüssel zwischen Sozialhilfeträgern, BA und Inte­grationsämtern für die dauerhaften Nachteilsausgleiche sowie eine klare Strukturverantwortung eines Trägers eine Zwischenlösung so gestalten, dass sie dem oder der Betroffenen nicht zum Nachteil gereicht. Optimal und als mittelfristige Perspektive ist – wie bereits gesagt – eine Zusammenführung leistungsrechtlicher Vorschriften der Teilhabe am Arbeitsleben in einem Gesetz vonnöten.

Die beiden Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfa­len beispielsweise starten in einem Modellvorhaben eine solche Unterstützung. So werden zunächst 200 schwerbe­hinderte Menschen in den Genuss von bis zu 50 Prozent der Förderungen, die in einer Werkstatt entstehen wür­den, kommen. Dieses Geld kann langfristig in Form von Lohnkostenzuschüssen an Arbeitgeber ausgezahlt wer­den.

Lassen Sie mich zum Schluss noch etwas zu den Werk­stätten für behinderte Menschen sagen. Die öffentliche Anhörung hat noch einmal deutlich gemacht, dass sich Werkstätten nicht über einen Kamm scheren lassen. Es gibt definitiv Werkstätten, die zu wenig für den Übergang auf den allgemeinen Arbeitsmarkt tun. Es gibt aber auch solche Werkstätten, die ihren gesetzlichen Aufträgen nachkommen und schon lange Vorreiter auf diesem Ge­biet sind. Auch wir sind der Meinung, dass wir die Werk­stätten auf dem Weg einer personenzentrierten und dau­erhaften Hilfe für behinderte Menschen mitnehmen müssen. Hierfür bedarf es zwingend der Modularisie­rung der Werkstattleistung sowie der Vorgabe, sich als Dienstleister für behinderte Menschen zu verstehen. Das ganze Know-how und die langjährige Erfahrung der Werkstätten und ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Umgang mit behinderten Menschen sowie die Kennt­nis der Gegebenheiten auf dem lokalen Arbeitsmarkt müssen auf diesem Weg mitgenommen werden. Werkstät­ten haben in vielen Fällen die besten Voraussetzungen, den geänderten Bedürfnissen der behinderten Menschen gerecht zu werden. Dies muss auch die Bundesregierung respektive die Bundesagentur für Arbeit erkennen. Mit Verwunderung und Unverständnis haben wir zum Bei­spiel zur Kenntnis genommen, dass bei der Ausschrei­bung zur Unterstützten Beschäftigung  auch solchen Werkstätten die mangelnde Fachlichkeit vorgeworfen wurde, die nachweislich Erfolge beim Übergang Werk­statt/allgemeiner Arbeitsmarkt erzielen konnten. Der Verdacht liegt nahe, dass versucht wurde, Werkstätten von diesem neuen Instrument auszuschließen.

Veränderung muss auch von innen kommen. Dies ha­ben wir in unserem Antrag klar formuliert. Eindrücklich wurden wir darauf in der Anhörung von People First e. V. sowie von der Bundesvereinigung der Werkstatträte hingewiesen. Auch und gerade in Werkstätten für behin­derte Menschen muss es über die einschlägigen Verord­nungen zu einer stärkeren Befähigung behinderter Men­schen kommen, sodass diese ihre Selbstvertretungsrechte auch wahrnehmen können.

Bündnis 90/Die Grünen bedauern die Untätigkeit und die mangelnde Gesamtkonzeption seitens der Bundesre­gierung, sowohl was die Zukunft der Eingliederungs­hilfe, als auch die berufliche Teilhabe behinderter Menschen anbetrifft. Bis auf Verlautbarungen, Ping­pongspielchen zwischen Bund und Ländern sowie hier und da ein paar wenige Mosaiksteinchen lag das Feld der Politik für Menschen mit Behinderungen in dieser Wahlperiode brach. Bündnis 90/Die Grünen haben in den letzten Jahren und Monaten umfassende Gesamtkon­zepte vorgelegt, die es umzusetzen gilt.