"Grün statt Grau"

Am 21. Februar 2011 haben im Jakob-Kaiser-Haus des Deutschen Bundestags Expertinnen und Experten zusammen mit grünen Fachpolitikern über neue Ideen zur Regulierung des Flächenverbrauchs diskutiert. Initiiert wurde das Gespräch durch die Abgeordneten Lisa Paus, Obfrau im Finanzausschuss und Bettina Herlitzius, Sprecherin für Stadtentwicklung.

Flächenverbrauch reduzieren

100 Hektar Fläche für Verkehrs- und Siedlungsfläche werden heute in Deutschland jeden Tag neu in Anspruch genommen. Seit 2002 gilt das von der rot-grünen Bundesregierung im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie ausgegebene Ziel, den Flächenverbrauch bis 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen. Dieses Ziel muss zweifellos erreicht werden, um den Abbau von Grünflächen zu stoppen und den weiteren Verlust der Artenvielfalt zu verhindern. Langfristig wird es sogar notwendig sein, den Flächenverbrauch völlig aufzuhalten.

Diese Ziele können allerdings nicht alleine durch die heute existierenden Politikinstrumente erreicht werden. Dies war Konsens unter den Teilnehmern des Fachgesprächs. Juliane Jörissen vom Institut für Technikfolgenabschätzung am Karlsruher Institut für Technologie machte deutlich, dass planerische Instrumente sich bei der qualitativen Steuerung bewährt haben, im Hinblick auf die quantitative Steuerung ihre Wirksamkeit jedoch zweifelhaft ist. Peter Todeskino, Bürgermeister und Stadtrat für Stadtentwicklung und Umwelt der Stadt Kiel, bekräftigte, dass bereits eine engagiertere Durchsetzung des geltenden Planungs- und Ordnungsrechts durch die Bundes- und Landesbehörden dazu beitragen kann, den Flächenverbrauch zu reduzieren. Oft gäbe es aber zu wenig Anreize, diese Maßnahmen konsequent anzuwenden.

Neben planerischen Instrumenten brauchen wir deshalb auch ökonomische Anreize, um Bodenversiegelung zu stoppen. Von den anwesenden Experten wurden in dem Fachgespräch fiskalischen Politikmaßnahmen vorgeschlagen, die sich in Abgabenlösungen und Zertifikatslösungen unterteilen lassen.

Flächenverbrauchsabgabe

Eine Abgabe auf Flächenverbrauch stellt ein traditionelles ökonomisches Instrument dar, das seine Lenkungswirkung entfalten soll, indem es den Flächenverbrauch verteuert. Prof. Kilian Bizer von der Universität Göttingen stellte jedoch heraus, dass die Forschung bisher keine konkreten Vorschläge entwickelt hat, wie eine Flächenverbrauchsabgabe ausgestaltet werden könnte. Damit ist auch die potentielle Lenkungswirkung dieses Instruments noch nicht ausgelotet. Zusätzlich ist es bei diesem Preisinstrument nicht gewährleistet, dass konkrete Zielmarken bei der Menge des Flächenverbrauchs erreicht werden.

Ebenfalls offen ist in den Konzepten, welche Akteure die Abgaben entrichten und empfangen. Denkbar wäre, dass private Investoren Abgaben an Kommunen zahlen, aber auch dass Kommunen Abgaben an eine übergeordnete Regulierungsinstanz leisten. Der Vorteil einer Abgabenlösung ist, dass dieses Instrument den Planern in den Kommunen bekannt ist und keine große Einarbeitung erfordert.

Flächenzertifikate

Einen alternativen Regulierungsansatz stellen Flächenzertifikate dar. Einzelnen Regionen, in der Regel werden dies Kommunen sein, wird ein Kontingent an Flächenverbrauch zugestanden. Diese Kontingente können selbst verbraucht oder an andere Kommunen verkauft werden.

Durch Flächenrecycling können die Kommunen außerdem selbst Kontingente produzieren und verkaufen. Da bei dem Handel mit Flächenzertifikaten immer eine Mengensteuerung vorgenommen wird, ist das Instrument gut geeignet, um Zielmarken wie das 30-Hektar-Ziel der Bundesregierung zu erreichen. Langfristig kann der Flächenverbrauch so vollständig gestoppt werden.

Im Gegensatz zur Abgabenlösung gibt es zur Wirkung von Flächenzertifikaten bereits erste Forschungsergebnisse. Dr. Katrin Ostertag vom Fraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung und Prof. Kilian Bizer von der Universität Göttingen stellten zwei Studien vor, die Flächenzertifikatslösungen positiv einschätzen. So konnte gezeigt werden, dass mit einem Flächenzertifikatehandel eine effektive Mengensteuerung erreicht wird und es ein kostensparendes Instrument zur Flächenreduktion ist.

Es wurde herausgestellt, dass eine Zertifikatslösung die Möglichkeit eines Lastenausgleichs zwischen den Kommunen bietet. Im Fall eines konjunkturellen Abschwungs kann der Preis für die Flächen sinken und so für antizyklische Investitionsimpulse sorgen. Die Ergebnisse weisen jedoch auch darauf hin, dass Flächenzertifikate ein ungewohntes Instrument für die Betroffenen in den Kommunen sind, so dass unter den Projektteilnehmer nach dem Abschluss einer Studie die Skepsis gegenüber diesem Instrument blieb.

Die Überlegungen zu Flächenzertifikaten beschränken sich nicht auf eine akademische Debatte. So hat sich die Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag vorgenommen, "einen Modellversuch zu initiieren, in dem Kommunen auf freiwilliger Basis ein überregionales Handelssystem für die Flächennutzung erproben." Mittlerweile hat das Umweltbundesamt mit den Vorbereitungen dieses Modellversuchs begonnen, das von Gertrude Penn-Bressel vorgestellt wurde.

Die Zahl von 100 teilnehmende Kommunen ermöglicht eine praxisnahe Analyse des Flächenhandels zwischen zahlreichen unterschiedlichen Kommunen. Der erwartete Abschluss des Projekts ist 2015. In ihrem Beitrag betonte sie die Herausforderung, für eine "faire" Anfangszuteilung mit Flächenverbrauchszertifikaten zu sorgen. Sie schlägt vor, das nationale Flächenkontingent anhand von Indikatoren wie Gesamtfläche und Bevölkerung auf Landes- und Kommunalebene herunterzubrechen.

Grünes Fazit der Veranstaltung

Deutlich wurde bei dem Fachgespräch, dass die Diskussion über Regulierungsinstrumente noch in den Kinderschuhen steckt und es in einer Reihe von Fragen noch Klärungsbedarf gibt.

Im Bereich der Flächenverbrauchsabgaben gibt es noch kein Konzept, ob Abgabensätze einheitlich erhoben oder ob sie regional und nach Flächentyp unterschiedlich ausgestaltet werden sollten. Außerdem ist noch zu klären, wer die Abgabe an wen zahlen sollte. Unsicher ist weiterhin die Anreizwirkung. Denn bei Neuerschließungen könnte eine Abgabe unter Umständen auch ungewollt Kommunen dazu verführen, Flächen auszuweisen, um mit Flächenabgaben Einnahmen zu erzielen.

Auch im Bereich der Zertifikate gibt es noch offene Fragen. Noch nicht geklärt ist das Konzept zur Anfangsverteilung der Flächenverbrauchsrechte, was besonders wichtig für die zentrale Frage der finanziellen Verteilungswirkung zwischen den handelnden Akteuren ist. Weiterhin muss in Praxistests geklärt werden, welcher bürokratische Aufwand für das Personal vor Ort durch einen Flächenzertifikatshandel tatsächlich entsteht.

Festzuhalten bleibt, dass dringend gehandelt werden muss, um das anhaltende Problem des Flächenverbrauchs engagiert angehen zu können. Ebenfalls wurde klar, dass das 30-Hektar-Ziel mit einer besseren Durchsetzung der bestehenden Regelungen allein nicht erreicht werden kann. Wir brauchen zusätzliche fiskalische Anreize und sehen uns in der Pflicht, dafür eine Grüne Lösung zu entwickeln.