Grüner Salon EntwicklungsfinanzierungTax matters

Reichstag diffus mit Euro

Am 6. September 2016 diskutierte die grüne Bundestagsfraktion im Rahmen der Gesprächsreihe "Grüner Salon Entwicklungsfinanzierung" mit Expertinnen und Experten über den Einfluss der Steuersümpfe und Steuervermeidungspraktiken multinationaler Konzerne auf Entwicklungsländer. Nach der Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba 2015 und vor der deutschen G20-Präsidentschaft 2017 wurden die größten Baustellen für mehr globale Steuergerechtigkeit diskutiert und die nötigen politische Schritte abgesteckt.

Steuern und Entwicklung

Uwe Kekeritz, Sprecher für Entwicklungspolitik, betonte in seiner Einführung, dass die internationale Finanzarchitektur eine Schlüsselfunktion für nachhaltige Entwicklung innehabe. Die EU verliere jährlich über eine Billion Euro durch Steuerhinterziehung und Steuervermeidung. Diese Verluste bedrohen die Staatshaushalte hier und im globalen Süden. In Ghana bezahle z.B. der Brauereikonzern SAB Miller weniger Steuern als der Betreiber eines Getränkekiosks. Auf der Entwicklungsfinanzierungskonferenz in Addis Abeba in 2015 habe man zwar erkannt, dass das Thema Steuern ein zentraler Baustein in der Finanzierung von nachhaltiger Entwicklung sei, so Kekeritz, die heiße Kartoffel der Besteuerung von multinationalen Unternehmen habe man aber nicht angefasst. Der Streit um die Frage einer Steuerkommission auf Ebene der Vereinten Nationen (VN) brachte die Konferenz fast zum Scheitern, am Ende setzte sich aber der Club der 34 reichsten Staaten - die OECD - durch. Immerhin bestand Einigkeit darüber, mehr für den Aufbau von Steuersystemen in Entwicklungsländern zu tun. Kekeritz erinnerte daran, dass man genau hier ansetzen und die gängige Praxis der Kapitalabwanderung und Steuerflucht beenden muss, wenn man die Diskussion um Fluchtursachenbekämpfung ernst nimmt. Steuerflucht, nicht zuletzt westlicher Konzerne, entziehe den Staaten die Grundlage für eine nachhaltige und sozial gerechte Politik.

Martina Neuwirth vom Wiener Institut für internationalen Dialog und Zusammenarbeit (VIDC) betonte, dass die Maßnahmen im Kampf gegen Steuerflucht für Entwicklungsländer kaum greifen. So werden über 100 Entwicklungsländer nicht am automatischen Informationsaustausch teilnehmen können, da sie die Standards nicht erfüllen. Die Reformbewegungen brächten zu wenige Vorteile für die Entwicklungsländer, auch das OECD-Programm gegen das sogenannte Base-Erosion-Profit-Shifting (BEPS) greife die Perspektiven des globalen Südens kaum auf. Man zäume das Pferd von hinten auf, so Neuwirth, wenn man Entwicklungsländer erst fit machen müsse, damit diese den vermeintlichen Goldstandard erfüllen können. Die sogenannten Verrechnungspreise, mit denen Unternehmen insbesondere immaterielle Güter wie Markenrechte innerhalb von Tochterunternehmen und Mutterkonzern hin und her, und so den Gewinn in das Land mit dem geringsten Steuersatz verschieben, sind ein großes Problem für arme Staaten. Neuwirth verwies auf Sambia, wo die Glencore-Tochter "Mopani", eine der größten Kupferminen betreibt. Aufgrund aggressiver Steuergestaltungspraktiken schreibe sie auf dem Papier seit Jahren Verluste und zahle damit keine Steuern im Land. Auch deshalb müsse man entschieden die Diskussion zur Gesamtkonzernbesteuerung, der sogenannten Unitary Taxation, führen und voranbringen. Ein weiterer wichtiger Aspekt seien die Doppelbesteuerungsabkommen (DBA). Weltweit gäbe es 1.500 solcher DBAs, davon 600 mit Entwicklungsländern. Insbesondere Entwicklungsländer gäben als traditionelle Quellenländer hierbei oftmals ihr Recht zur Besteuerung auf, während Herkunftsländer bevorzugt würden. Neuwirth verwies auch auf die Empfehlung des IWF, der selbst von solchen Abkommen ohne grundlegende Prüfung abraten würde. Darüber hinaus müsse mit der Annahme, DBA schüfen zusätzliche Investitionen, aufräumen. Dafür gäbe es keinen einzigen stichhaltigen Beweis.

Mehr Transparenz

Dr. Christian von Haldenwang, Forscher am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), analysierte, warum besonders Entwicklungsländer von Steuerverlusten betroffen sind. Man wisse sehr genau, dass sich das Ausmaß der unerwünschten Abflüsse seit der Finanzkrise von 2009 stark erhöht habe und die öffentlichen Entwicklungsgelder um ein vielfaches übersteigen würden. Die bisher beschlossenen Maßnahmen reichten nicht aus. Entwicklungsländer seien deutlich stärker von der Unternehmensbesteuerung abhängig als Industriestaaten. In manchen Ländern tragen einige wenige Unternehmen 80 Prozent des Steueraufkommens bei. Das hänge auch damit zusammen, dass oftmals ein Großteil der Bevölkerung im informellen Sektor arbeite - so etwa in Peru mit zwei Dritteln der arbeitenden Bevölkerung. Gleichzeitig entzöge sich die wirtschaftliche Elite der Länder oftmals der Steuerpflicht. Das Steuersubstrat falle sehr schmal aus. Wenn der Staat aufgrund zu geringen Steueraufkommens keine nachhaltige Entwicklung im Land finanzieren könne, führe dies zu einem Legitimitätsdefizit gegenüber der Bevölkerung. Zudem hingen Entwicklungsländer in einem besonderen Maße von Rohstoffen ab.

Legale oder illegitime Steuerpraktiken, wie sie durch Firmen wie etwa Mossack Fonseca ermöglicht werden, führten dazu lt. Haldenwang dazu, dass sich diese Lage weiter verschärfe. Es gehe also darum die Transparenz zu erhöhen, auch aus wettbewerblichen Gründen. Dazu gehöre es auch, alle juristischen Körperschaften zu verpflichten, Auskunft über die natürliche Person zu geben, die tatsächlich profitiere. Auch das weitreichende deutsche Steuergeheimnis müsse mindestens in Teilen zur Disposition gestellt werden. Das System der Verrechnungspreise funktioniere insbesondere für Entwicklungsländer nicht. Für die schwachen Strukturen dieser Länder sei es ohnehin problematisch, große Unternehmen zu kontrollieren. Selbst die Industriestaaten bekämen das Problem, wie etwa Markenrechte verrechnet werden, nicht in den Griff, so dass Konzerne wie Ikea und Apple kaum Steuern in Deutschland zahlen. Daher plädiere auch er, wie seine Vorrednerin, für die "Unitary Taxation". Unabhängig davon müsse man auch robuste Evidenz schaffen. Und ganz losgelöst davon, stelle sich auch die Frage, dass es nicht allein um Regeln gehe, sondern auch darum was Menschen und Unternehmen dazu veranlasse Steuern zu zahlen.

Der Ministerialdirigent im Bundesministerium der Finanzen, Martin Kreienbaum, führte an, dass schon viele Maßnahmen auf den Weg gebracht seien. So nähmen etwa 100 Staaten bereits am automatischen Steuerinformationsaustausch teil. Grundvoraussetzung sei allerdings ein verlässlicher Datenschutz oder auch die Einhaltung von Menschenrechten. Dies sei aus deutscher Sicht nicht verhandelbar. Allerdings hätten insbesondere Entwicklungsländer an diesen Stellen Defizite. Der Schlüssel, so Kreienbaum, liege für ihn daher im Bereich des Kapazitätsaufbaus. Hier helfe die Bundesregierung ärmeren Staaten.

In Bezug auf die Unternehmensbesteuerung und die komplexen Unternehmensstrukturen selbst sei es eine große Herausforderung, die Kontoinhaber zu identifizieren. Oft handele es sich nicht um natürliche Personen sondern um Stiftungen und undurchsichtige Unternehmenszusammenschlüsse. Die Initiative der Bundesregierung zur Identifizierung des Begünstigten habe aber Eingang in die Agenda der G-20 gefunden. Auch zum Country-by-Country-Reporting habe sich die Bundesregierung bekannt, man habe man sich jedoch gegen eine Veröffentlichung aller Daten ausgesprochen. Aus steuerlicher Sicht reiche es vollkommen aus, wenn die Finanzverwaltungen Zugriff auf alle Daten haben. Zwar habe das Beispiel der Panama Papers gezeigt, dass öffentlicher Druck helfen könne - für Steuerverwaltungen sei dies aber kein gangbarer Weg. Kreienbaum betonte, alle Punkte des BEPS Aktionsplans helfen auch den Entwicklungsländern, wenngleich sie nicht oder nur teilweise an der Erarbeitung beteiligt waren. DBAs seien allerdings grundsätzlich wichtig um Investitionen besonders in Entwicklungsländern zu fördern. Man wolle zukünftig aber die doppelte Nichtbesteuerung verhindern.

Der Experte für Entwicklungsfinanzierung der internationalen Hilfsorganisation Oxfam, Tobias Hauschild, widersprach der Auffassung von Kreienbaum. Er betonte, dass eine Agenda, die von Industriestaaten und G20 entwickelt sei, nicht automatische den Interessen der Entwicklungsländer entspreche. Die OECD sei eben der OECD verpflichtet und nicht den Entwicklungsländern. So adressiere der Aktionsplan gerade nicht das Thema der Steuerabkommen oder etwa den Steuerwettlauf nach unten (race to the bottom). Zwar habe die Anti-BEPS-Initiative Fortschritte erzielt, wichtiger sei aber die Debatte um den "fair share" für die Entwicklungsländer. Gerade die Panama Papers hätten gezeigt, dass der kritische Blick der Öffentlichkeit überaus hilfreich sei. Daher sollen die Informationen des Country-by-Country-Reporting für alle öffentlich gemacht werden und nicht nur für Steuerbehörden. Das helfe auch dazu beizutragen robuste Evidenz in der Wissenschaft zu schaffen, wie es Herr Haldenwang bereits eingefordert hatte. Gleichzeitig schwäche die Fokussierung auf die OECD die Vereinten Nationen. Die Industriestaaten bleiben am längeren Hebel, dabei brauche es dringend eine gleichberechtigte Teilhabe der Entwicklungsländer.

Hauschild verwies darauf, dass die Addis Tax Initiative auf der Entwicklungsfinanzierungskonferenz in Äthiopien nur ein erster Schritt sei. Sie löse keine strukturellen Probleme. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit plane ihre Maßnahmen im Steuerbereich bis 2030 zu verdoppeln. Gleichwohl sehe man, dass nur ein Prozent der weltweiten ODA bislang für die Stärkung der Steuerkapazitäten in Entwicklungsländern aufgebracht werde. Die Länder bräuchten dringend mehr Steuerbeamte, Schätzungen zufolge 600 000. Darüber hinaus ist ebenso die Frage entscheidend, wie eine progressive Besteuerung in den Entwicklungsländern gefördert werden könne. Bislang habe man es in Ländern des Globalen Südens besonders mit Steuersystemen zu tun, die überproportional die Armen belasten. Deutschland habe ab Dezember die Vorsitze bei den G20 und beim Inclusive Framework der OECD inne und müsse diese im Sinne der Entwicklungsländer nutzen. Deutschland könne aber auch unabhängig davon über die OECD-Vorgaben hinausgehen. Das Beispiel Großbritannien beweise, dass beim Austausch von Steuerdaten auf die Reziprozität verzichtet werden kann, wie dessen Abkommen mit Ghana zeige.

Staatliche Steuersouveränität am Scheideweg?

Martina Neuwirth verwies in der Diskussion mit dem Publikum darauf, dass lediglich drei Prozent der Einnahmeverluste der Staaten tatsächlich auf Korruption beruhen. Das zentrale Problem liege woanders. Haldenwang ergänzte, dass Korruption erst durch ein Netzwerk an Steuerberatern und Banken möglich sei - toleriert von den Industriestaaten. Eine ganze Finanzindustrie habe sich darum herum entwickelt und beispielsweise dem nigerianischen Diktator Abacha ermöglicht Milliarden außer Landes zu schaffen. Gleichwohl läge aber die Hauptverantwortung bei den Ländern selbst. Hauschild betonte in diesem Zusammenhang, dass für den Kampf gegen Korruption die Parlamente und die Zivilgesellschaft gestärkt werden müssten, damit diese ihre Kontrollfunktion wahrnehmen könnten. Nötig sei dazu umfassende Transparenz, die derzeit fehle. Zur Fragen der nationalen Steuersouveränität, merkte Hauschild an, dass diese in Zeiten der Globalisierung relativ geworden sei. Während ein Vertreter des BMZ meinte, eine so hoheitliche Aufgabe wie die Steuerpolitik müsse und könne - auch in Teilen - nicht aufgegeben werden, argumentierte Haldenwang dagegen. Staaten hätten auch Systeme kollektiver Sicherheit, wie die NATO, oder eine gemeinsame Rechtsprechung, wie beim Internationalen Strafgerichtshof, geschaffen, und damit ebenso hoheitliche Aufgaben abgegeben, um sie gemeinschaftlich wahrzunehmen. Kreienbaum entgegnete, dass bisher alle Versuche allein auf EU-Ebene gescheitert wären, eine gemeinsame Körperschaftssteuerbemessungsgrundlage zu definieren. Es sei utopisch auf eine weltweite Unternehmensteuer zu hoffen.

In der Schlussbetrachtung betonte Thomas Gambke, Mittelstandsbeauftragter der Grünen Bundestagfraktion, dass Transparenz ganz wesentlich sei. Man habe sich als Grüne Bundestagsfraktion daher schon lange dafür ausgesprochen im Rahmen des Country-by-Country-Reporting die Daten zu veröffentlichen. Wichtig sei, dass Bürger*innen wissen, wieviel Umsatz erzielt und wieviel Steuern die Unternehmen im jeweiligen Land gezahlt hätten. Gleichzeitig sei es aber auch wichtig die Debatte zur Unitary Taxation weiterführen. Hier gebe es noch zu wenig Unterstützung. Auch in Bezug auf die Quellenbesteuerung, sei man noch weit entfernt, echte Fortschritte zu schaffen. Gleichwohl dürfe man die Staaten selbst nicht aus der Verantwortung nehmen.

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