Bundestagsrede 19.03.2009

Deutsche Flugsicherung

Winfried Hermann (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN):

Wir hatten uns als Verkehrspolitiker im Jahr 2006 auf ein Gesetz zur Kapitalprivatisierung der Deutschen Flugsicherung, DFS, geeinigt und waren damals der Auffassung, zu einem guten Kompromiss gekommen zu sein. Das Gesetz sollte der Umsetzung der neuen Anforderungen für einen einheitlichen und sicheren europäischen Luftraum dienen, die mit einer Reihe von EU-Verordnungen zum Single European Sky, SES, vorgegeben waren. Die zentralen Zielsetzungen des Gesetzes lauteten: Wahrung europäischen Rechts und des Grundgesetzes, Wahrung und Sicherung hoheitlicher Aufgaben, Schaffung optimaler Bedingungen für das international anerkannte Flugsicherungsunternehmen DFS im europäischen Wettbewerb sowie Garantie und Sicherung unabhängiger staatlicher Aufsicht. Der Bundespräsident hat gegen das Gesetz sein Veto eingelegt und dies mit der Verfassungswidrigkeit des DFS-Gesetzes begründet.

Ohne eine Neuregelung konnten die europäischen Vorgaben bisher nicht umgesetzt werden. Auch die Probleme der Luftraumüberwachung in Grenzgebieten durch ausländische Flugsicherungsorganisationen, die man kaum als in "bundeseigner Verwaltung" betrieben bezeichnen kann, wurden nicht gelöst, noch wurden die Fragen der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit privater Flugsicherungsorganisationen an Regionalflughäfen beantwortet. Der Bundesregierung ist es lange Zeit nicht gelungen, aus dem gescheiterten Vorhaben Konsequenzen zu ziehen. Jetzt endlich - immerhin drei Jahre später - werden drei Regelwerke vorgelegt, die diesem Zustand abhelfen sollen.

Mit dem ersten Gesetz soll Art. 87 d des Grundgesetzes geändert werden. Die Debatte wie auch verfassungsrechtliche Gutachten zu den Einwänden des Bundespräsidenten haben die Notwendigkeit einer Grundgesetzänderung nahegelegt. Die jetzt von der Bundesregierung vorgeschlagenen zentralen Änderungen sind: Die Formulierung "bundeseigene Verwaltung", Art. 87 d GG derzeit, soll durch die Formulierung "Bundesverwaltung" ersetzt werden, das heißt, die Aufgaben der Flugsicherung können sowohl öffentlich-rechtlich als auch durch private Organisationen, etwa durch Beleihung, ausgeübt werden. Ausländische Flugsicherungsorganisationen, die nach EU-Recht zertifiziert sind, sollen gemäß europäischer Vorgaben für Tätigkeit über deutschem Hoheitsgebiet zugelassen werden. Das zielt, so die Begründung, auf die Absicherung ausländischer Organisationen, die im Rahmen der Schaffung von FABs, Funktionaler Lufträume in der EU, zur Umsetzung des einheitlichen europäischen Luftraums über deutschem Gebiet tätig werden.

Das Gesetz zur Änderung luftverkehrsrechtlicher Vorschriften enthält die Ausführungsbestimmungen für die vorgeschlagene Grundgesetzänderung sowie Klarstellungen und Regelungen über jene technischen Bereiche der Flugsicherung - Unterstützungsdienste, Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste -, die nach europäischen Vorgaben nicht mehr als hoheitliche Aufgaben des Bundes wahrgenommen werden müssen. Eine Kapitalprivatisierung wie im Gesetz von 2006 vorgesehen wird ausdrücklich nicht angestrebt; die Deutsche Flugsicherung bleibt im Besitz des Bundes.

Mit dem BAF-Gesetz soll das einzurichtende Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, BAF, als unabhängige Aufsichtsbehörde auf den Weg gebracht werden. Die EU hatte mit den SES-Vorgaben die Mitgliedstaaten aufgefordert, eine Trennung von Flugsicherungsabwicklung und Kontrolle sicher zu stellen. Das BAF soll alle Kontrollaufgaben in Sachen Flugsicherung wahrnehmen und die Einhaltung von Standards sichern, umfassende Rechts- und Fachaufsicht. Die Einrichtung dieser Behörde ist längst überfällig; denn seit Jahren ist eine Art Übergangsbehörde mit unzureichender Personalausstattung allein für die Kontrolle, Genehmigung und Zertifizierung zuständig. Dieser Zustand muss dringend abgestellt werden.

Unserer Auffassung nach müssen die beschriebenen Probleme mit der derzeitigen rechtswidrigen Flugsicherungspraxis rasch gelöst werden. Überdies drohen Vertragsverletzungsverfahren, wenn die europäischen Vorgaben nicht umgesetzt werden. Die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums soll - so ein erklärtes Ziel - zu mehr Effizienz im Flugverkehr führen. Wir meinen, dies ist ein wichtiger Baustein für mehr Klimaschutz im Luftverkehr und begrüßen daher die Umsetzung des einheitlichen europäischen Luftraums.

Gleichwohl müssen wir jetzt im parlamentarischen Verfahren wohlüberlegt und mit großer Sorgfalt sicherstellen, dass mit den jetzt vorliegenden Gesetzentwürfen wirklich alle Fragen der momentan grundgesetzwidrigen Praxis in der Flugsicherung beim grenzüberschreitenden Flugverkehr und der Verfassungskonformität mit europäischen Anforderungen geklärt werden. Wir werden die Vorlagen in der nötigen Ruhe kritisch prüfen und im Rahmen der parlamentarischen Beratung wie auch der verabredeten Anhörung im Deutschen Bundestag auf transparente, eindeutige und rechtskonforme Regelungen drängen. Denn mit Blick auf die Historie - immerhin wurden schon durch zwei Bundespräsidenten Regelungen zum Flugverkehr aufgehalten - wollen wir darauf drängen, dass klare und unmissverständliche Regelungen getroffen werden, damit nicht erneut ein Scheitern am Ende steht. Für uns hat Sicherung hoheitlicher Aufgaben der Flugsicherung höchste Priorität. Die Verantwortung für den sicheren Luftraum muss beim Bund bleiben. So soll auch zukünftig die zivil-militärische Integration bei der Überwachung des Flugverkehrs eine höchstmögliche Sicherheit garantieren.

Ulrich Kasparick, Parl. Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung:

Wir behandeln heute ein umfangreiches Gesetzespaket zur Neuregelung der Flugsicherung, bestehend aus drei Gesetzen. Wir müssen unser nationales Recht aus verschiedenen Gründen weiterentwickeln und anpassen.

Wir wollen mit dem BAF-Errichtungsgesetz das erste EU-Verordnungspaket über den einheitlichen europäischen Luftraum - SES I - umsetzen. Dies müssen wir schon deshalb tun, weil wir ein Vertragsverletzungsverfahren der EU und insbesondere auch Defizite in der Sicherheit durch eine unzureichende Aufsicht vermeiden wollen. Mit der Grundgesetzanpassung in der jetzt vorliegenden Form haben wir einen Weg gefunden, bei allen wichtigen EU-Vorhaben zur Weiterentwicklung eines gemeinsamen Luftraums mitwirken zu können. Das von uns sogenannte Begleitgesetz zur Flugsicherung ist die logische und zwingende Folge der von mir eben vorgestellten Maßnahmen zu Grundgesetz und EU sowie SES. Bei allem spielt außerdem eine wichtige Rolle, dass wir den Herausforderungen eines kontinuierlich wachsenden Luftverkehrs sachgerecht begegnen können.

Die Europäische Union hat bereits im Jahre 2004 reagiert. Mit dem Verordnungspaket zum Einheitlichen europäischen Luftraum soll ein grenzüberschreitender Single European Sky in Zentraleuropa geschaffen werden. Wir hinken nach wie vor hinterher. Nach wie vor ist unser Recht nicht auf den Single European Sky ausgerichtet. Deutschland als das Kernland in Europa kann sich hier aber nicht einfach heraushalten.

Die besondere Herausforderung, vor der wir stehen, ist, die Flugsicherung grenzüberschreitend zu organisieren. Es gilt, eine weitgehend zersplitterte Flugsicherungslandschaft in der Europäischen Union zu vereinheitlichen und auf einen gemeinsamen Level zu bringen. Die Lenkung des Flugverkehrs soll sich künftig nicht mehr an Staatsgrenzen orientieren, sondern an den Verkehrsströmen. Flugzeuge sollen, insbesondere auch im Interesse des Umweltschutzes, auf möglichst direktem Weg an ihr jeweiliges Ziel geführt werden. Dazu sollen in ganz Europa grenzüberschreitende funktionale Luftraumblöcke eingerichtet werden. Unter Beteiligung Deutschlands, Frankreichs, der Benelux-Staaten und der Schweiz laufen die Arbeiten an der Errichtung eines solchen gemeinsamen Luftraums über Zentraleuropa: Functional Airspace Block Europe Central, FABEC. Es gilt daher, die aktive Beteiligung Deutschlands an diesem FABEC sicherzustellen.

Wir brauchen insoweit die notwendige Flexibilität, um hier auf gleicher Augenhöhe mit den anderen Staaten gemeinsame Lösungen konzipieren und verwirklichen zu können. Diesen Freiraum, diese notwendige Flexibilität schaffen wir mit dem Gesetzespaket zur Neuorganisation der Flugsicherung in Deutschland. Lassen Sie mich kurz auf die einzelnen Regelwerke eingehen.

Erstens: Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, Art. 87 d GG. Mit der Grundgesetzänderung wird die Luftverkehrsverwaltung neu ausgerichtet. Die bisherige bundeseigene Verwaltung des Luftverkehrs wird in eine Bundesverwaltung überführt. Der einfache Gesetzgeber hat so die Möglichkeit, sie als bundesunmittelbare, aber auch als mittelbare Verwaltung auszugestalten. Durch die Möglichkeit der Ausgestaltung als mittelbare Verwaltung wird insbesondere der Weg eröffnet, Dritte in die Bundesverwaltung einbeziehen zu können. Wir brauchen diesen Freiraum gerade in der Flugsicherung. Zum Beispiel haben wir Situationen an unseren Grenzen, wo es sich nicht vermeiden lässt, dass auch ausländische Flugsicherungsorganisationen mit ihrer Flugsicherungstätigkeit gleichsam von außen nach Deutschland hineinwirken. Kommt es zur Errichtung des FABEC, wird sich dieser Umstand noch beträchtlich ausweiten. Staatsgrenzen spielen dann keine Rolle mehr; entscheidend für die Ausrichtung und Ausgestaltung der internationalen Flugsicherungstätigkeit werden nur noch die Verkehrsströme sein.

Bei Abfassung des Grundgesetzes waren diese Umstände nicht erkennbar. Der Gesetzgeber ging seinerzeit davon aus, dass die Luftverkehrsverwaltung und damit die Flugsicherung durch eigene Einrichtungen des Bundes darstellbar wären. Das ist aber heute in einem zusammenwachsenden Europa nicht mehr der Fall. Der grenzüberschreitende Flugverkehr fordert andere Lösungen. Das ist der Grund, warum wir unsere Verfassung anpassen müssen.

Gleichzeitig - und das möchte ich hier besonders herausstellen - berücksichtigen wir bei der vorliegenden, an den Notwendigkeiten Europas wie der Praxis orientierten Verfassungsänderung auch Bedenken des Bundespräsidenten bezüglich der Bundesverwaltung, die er 2006 - wenn auch in anderem Zusammenhang - geäußert hat.

Zweitens: Gesetz zur Änderung luftverkehrsrechtlicher Vorschriften. Dieses Gesetz ist zur Umsetzung der neuen grundgesetzlichen Vorgaben notwendig. Mit dem Gesetz werden die von der Neufassung von Art. 87 d des Grundgesetzes geforderten einfachgesetzlichen Grundlagen geschaffen, um die deutsche Flugsicherung europarechtskonform auszurichten. Darüber hinaus werden die Voraussetzungen geschaffen, um Flugsicherungsaufgaben in Deutschland in bestimmten Ausnahmefällen durch ausländische Flugsicherungsorganisationen wahrnehmen lassen zu können.

Lassen Sie es mich an dieser Stelle noch einmal ausdrücklich betonen: Es steht kein Ausverkauf der Flugsicherung an. Wir übertragen insbesondere auch keine Hoheitsrechte an Dritte. Die Flugsicherung in Deutschland bleibt weiterhin eine Aufgabe des Bundes. Keiner in Deutschland tätigen Flugsicherungsorganisation werden daher Kompetenzen des Bundes übertragen. Diese Organisationen sind nur befugt, die Hoheitsrechte des Bundes unter seiner Aufsicht und Kontrolle wahrzunehmen. Die Belange des Bundes müssen dabei in jedem Fall gewahrt werden. Dazu braucht der Bund aber entsprechende Steuerungsinstrumente.

Es war gerade der Bundespräsident, der uns 2006 in besonders eindringlicher und anschaulicher Form noch einmal deutlich gemacht hat, welch bedeutende Rolle, Aufgabe und Verantwortung der Bund für eine sichere und ordnungsgemäße Flugsicherung trägt. Ohne wirksame Kontroll- und Durchsetzungsbefugnisse kann der Bund - wie der Bundespräsident betont hat - seiner Verantwortung nicht gerecht werden. Vor diesem Hintergrund und im Hinblick auf die herausragende Funktion und Stellung der DFS in der Flugsicherung sind wir nunmehr der festen Überzeugung, dass eine solche Aufgabe grundsätzlich nur von einer zu 100 Prozent in Bundeseigentum stehenden Flugsicherungsorganisation - sprich: DFS - wahrgenommen werden kann.

Die Aufrechterhaltung des Alleineigentums an der DFS erscheint uns letztlich als die beste Lösung, um jedweden verfassungsrechtlichen Bedenken entgegentreten zu können und um eine Gewähr für die Aufrechterhaltung des hohen Sicherheitsstandards Deutschlands in der Flugsicherung bieten zu können. Nach den vorgesehenen Neuregelungen wird daher die DFS als bundeseigenes, privatrechtliches Unternehmen auch weiterhin die hoheitlichen Aufgaben des Bundes in Deutschland wahrnehmen.

Nicht bundeseigene Flugsicherungsorganisationen lassen wir nur in Randbereichen der Flugsicherung zu, und zwar für die Flugsicherung an Regionalflughäfen. Hier handelt es sich nicht um die Kontrolle des An- und Abfluges oder des Streckenfluges, sondern nur um die Überwachung des Flugplatzverkehrs auf dem Flugplatz. Diese Dienste waren bislang einzelnen natürlichen Personen übertragen. Künftig können sie nur von Flugsicherungsorganisationen durchgeführt werden, die nach europäischem Recht zertifiziert sind.

Bestimmte Dienste im Zusammenhang mit der Flugsicherung wollen wir allerdings gänzlich aus dem hoheitlichen Pflichtenkreis des Bundes herausnehmen. Es handelt sich hierbei um Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste - CNS-Dienste -, Flugberatungsdienste, AIS-Dienste sowie Flugvermessungsdienste. Diese Dienste werden zukünftig der Privatwirtschaft überlassen und der Aufsicht des noch zu errichtenden Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung unterstellt. Damit kommen wir europäischen Vorgaben nach.

Künftig können auch zertifizierte ausländische Flugsicherungsorganisationen mit Sitz oder Niederlassung im Ausland im Bereich der grenzüberschreitenden Flugsicherung unter Kontrolle und Aufsicht des Bundes eingesetzt werden. Dazu schaffen wir die Voraussetzungen für eine Unterbeauftragung von ausländischen Flugsicherungsorganisationen durch die DFS. So erhalten wir eine wesentlich verbesserte rechtliche Basis für die Zusammenarbeit mit ausländischen Flugsicherungsorganisationen.

Drittens: Gesetz zur Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung. Das dritte Gesetz im vorliegenden Paket setzt die zur Verbesserung der Flugsicherheit nach europäischen Vorgaben zwingend gebotene Trennung operativer und regulativer Aufgaben im Bereich der Flugsicherung um. Nachdem die DFS in der Vergangenheit als Rechtsnachfolgerin einer ehemaligen Bundesbehörde auch zahlreiche Hoheitsaufgaben des Bundes im Rahmen der Aufsicht und Regulierung wahrgenommen hat, wird sie durch dieses Gesetz von diesen Aufgaben befreit. Die vorhandenen und neu durch die Umsetzung des SES-Verordnungspakets entstandenen Aufgaben werden zukünftig auf eine neue Bundesbehörde verlagert: das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Als nachgeordnete Behörde des BMVBS soll dieses Amt als eigenständige nationale Aufsichtsbehörde für die Flugsicherung fungieren, wie sie in Art. 4 der EG-Verordnung 549/2004 vorgeschrieben ist.

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