Bundestagsrede von Dr. Gerhard Schick 07.07.2011

Europäische Versicherungsaufsicht

Dr. Gerhard Schick (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): Solvency II soll die Versicherungsregulierung in Europa auf eine neue Grundlage stellen. Vor dem Hintergrund verschiedener Anlageverordnungen erscheint diese Idee in einem gemeinsamen Markt auch aus Wettbewerbsgründen nachvollziehbar und konsequent. Gleichzeitig bedeutet ein europäisches Regelwerk, bei welchem eine risikoadjustierte Eigenkapitalunterlegung angestrebt wird, eine deutliche Anhebung der administrativen Anforderungen an Versicherer. Wir müssen uns dabei einen Zielkonflikt immer wieder vor Augen halten: Regulierung von Banken und Versicherungen ist kein Selbstzweck, sondern soll ein intaktes Finanzsystem gewährleisten, bei dem Steuerzahlerinnen und Steuerzahler nicht die Rettung von Instituten im Notfall übernehmen müssen, weil ein Ausfall vermeintlich zu großer Spieler am Markt vermieden werden muss. Aus diesem Grund braucht es Spielregeln, die das Aufbauen zu großer Risiken vermeiden sollen. Gleichzeitig können zu komplizierte Spielregeln dazu führen, dass kleinere und finanziell schwächere Akteure nicht mehr mitspielen können. Diese kleinen Akteure aber wiederum bieten die durchaus gewünschten Finanzdienstleistungen aber oft sehr kundenfreundlich an und produzieren nicht die systemischen Risiken, die mit Regulierung eigentlich kontrolliert werden sollen. Daher braucht es eine Mindestregulierung für kleinere Akteure und ein komplizierteres Regelwerk für die großen Spieler am Markt. Weiterhin ist darauf zu achten, dass Wettbewerbsnachteile durch die Kapitalanforderungen im Standardansatz, den vor allem kleinere Versicherer wählen werden, möglichst gering gehalten werden. Regulierung muss auch vor Konzentration schützen, um den Wettbewerb am Markt zu gewährleisten.

Welche Konsequenzen sich aus fehlerhafter Regulierung ergeben, konnten wir in der Finanzkrise schmerzhaft erleben. Fantasievoll interpretierte Ausnahmeregelungen wurden von deutschen Banken genutzt, um außerbilanziell hohe Risiken einzugehen, ohne dafür Eigenkapital vorzuhalten. Vor diesem Hintergrund muss die Politik immer ganz genau nachsehen, wenn Risiken ohne oder fast ohne Eigenkapital eingegangen werden. Solvency II wie auch Basel III bevorzugt in hohem Maße pauschal alle OECD-Staatsanleihen bei der Eigenkapitalunterlegung, indem diese von der Pflicht zur Unterlegung mit Eigenkapital befreit werden. Auch im Falle Griechenlands hätte eine Eigenkapitalunterlegung schon zu einem früheren Zeitpunkt die gedankenlose Kreditvergabe eingeschränkt. An dieser Stelle sind Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen aufsichtsrechtlichen Regelwerken stärker zu untersuchen.

Deutschland erwirtschaftet aufgrund seiner Exportstärke in hohem Maße Leistungsbilanzüberschüsse. Dies bedeutet, dass wir zunehmend Forderungen gegenüber dem Ausland aufbauen. Dies kann beispielsweise durch den Kauf ausländischer Anleihen oder durch den Erwerb von Unternehmensbeteiligung bzw. Auslandsdirektinvestitionen erfolgen. Hier wirkt die Regulierung so, dass ein Anreiz zum Ankauf ausländischer Staatsanleihen generiert wird, nicht aber für die Finanzierung von Auslandsinvestitionen des deutschen Mittelstands. Wir müssen uns fragen, ob ein Verzicht auf Eigenkapitalunterlegung, der unabhängig von der konkreten Situation der Staatsschulden erfolgt, wirklich eine Verbesserung im Blick auf eine risikoadäquate Kapitalunterlegung bedeutet.

Ich sehe es außerdem kritisch, das Solvency II als Rahmenrichtlinie es den Mitgliedstaaten verwehrt, über die Richtlinienvorgaben hinausgehende Regelungen zu treffen, um ein höheres Schutzniveau zu erreichen. In Art. 27 der Solvency-II-Richtlinie wird als Hauptziel der Beaufsichtigung der Schutz der Versicherungsnehmer bezeichnet. Als Nebenziele finden sich in Art. 28 die Finanzsystemstabilität und die Berücksichtigung prozyklischer Effekte in Zeiten außergewöhnlicher Bewegungen auf den Finanzmärkten. Weshalb bitte würde denn ein Mitgliedstaat seine Regelungen strenger als andere Staaten formulieren? Doch wohl nur, um Versicherungsnehmer und den Finanzmarkt vor Unheil zu bewahren. An dieser Stelle konterkariert die Solvency-II-Richtlinie mit dem Wunsch nach Konvergenz ihr eigentliches Anliegen, nämlich den Schutz der Versicherungsnehmer und den Erhalt der Finanzmarktstabilität. Europäische Regulierung ist immer dann sinnvoll, wenn sie Mindeststandards festlegt, um Regulierungsarbitrage zu verhindern. Ein Korsett im Sinne von „one size fits all“, das den Staaten die Möglichkeit nimmt, ihre Versicherer strenger zu beaufsichtigen, widerspricht dem Subsidiaritätsgedanken, ohne dafür einen Mehrwert zu liefern.

Schließlich bleibt das aktuelle Thema Ratingagenturen zu erwähnen. Ständig ist davon die Rede, dass wir uns unabhängiger von den Urteilen dieser Agenturen machen sollen. Gelingt es, die Regulierung so zu fassen, dass das Urteil der Ratingagenturen weniger wichtig wird, ist auch das ein Beitrag zur Systemstabilität. Denn durch die Regulierung bekommen die subjektiven Meinungen der Agenturen ganz konkrete Wirkung für die Kapitalmarktakteure, und zwar immer wieder auch eine destabilisierende, weil sie viele Akteure zu gleichgerichteten Marktreaktionen zwingen. Damit aber die Forderung nach weniger Macht der Ratingagenturen nicht leeres Gerede ist, muss das ganz konkret auch bei Solvency II beachtet werden.

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