Bundestagsrede von Dr. Konstantin Notz 29.03.2012

Deklassifizierung von Verschlusssachen

Dr. Konstantin von Notz (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): Wir befinden uns mitten in einem historisch bedeutsamen Paradigmenwechsel von der Amtsverschwiegenheit bzw. dem Prinzip der Geheimhaltung hin zum Prinzip der Öffentlichkeit der Verwaltung. Es ist ein zumindest in Teilen mühsamer Prozess. Es ist von Widerständen in manchen Amtsstuben geprägt und auch im Parlament trotz einer umfänglichen EU-Gesetzgebung sowie Informationsfreiheitsgesetzen in Bund und Ländern – nach wie vor ein junger Prozess. Beredtes Zeugnis über diesen Widerstreit legen insbesondere die regelmäßig erscheinenden Tätigkeitsberichte des Bundes- sowie der Landesbeauftragten für Informationsfreiheit ab.

Es lohnt, sich zunächst die Hintergründe des notwendigen Wechsels zum Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung zu vergegenwärtigen. Dieser bedeutet die Konsequenz aus einem nahezu vollständig gewandelten Verständnis von öffentlicher Verwaltung. „Bürokratische Verwaltung ist ihrer Tendenz nach stets Verwaltung mit Ausschluss der Öffentlichkeit“, hieß es noch bei Max Weber. Für ihn musste das Wissen der Exekutive sich im Kampf mit der Legislative zum Geheimnis verdichten, um Machtinteressen und Kontrolle zu erhalten und Kritik einzudämmen. Weitaus nüchterner gewendet könnte auch argumentiert werden, dass eine bürokratische und auf Recht und Gesetz fußende Verwaltung keinerlei Öffentlichkeit braucht, weil sie effizienter ohne arbeitet: Dahinter steht die Vorstellung eindeutig determinierter, rechtlich festgelegter Entscheidungsprozesse.

Diese Vorstellung von Verwaltung passt heute – wenn überhaupt je – nicht mehr. Die moderne Verwaltungspraxis hat sich unter dem Eindruck tiefgreifender gesellschaftlicher Veränderungen wie zum Beispiel dem Wandel zum Präventionsstaat grundlegend verändert. Die Ablösung des rein hierarchischen und in einer durchgehenden demokratischen Legitimationskette stehenden Gesetzesvollzuges durch weite, flexiblere Einschätzungs- und Entscheidungsspielräume bis hin zur Verwaltung als kooperierender Vertragspartner prägen heute das Bild. Ohne eine grundlegende eigene demokratische Absicherung lässt sich dieser Wandel nicht rechtfertigen. Die Rückkopplung an den Volkswillen geschieht durch Öffentlichkeit. Das Transparenzprinzip ist damit Grundvoraussetzung der Legitimation moderner Verwaltung. Ganz konkret führt dies auch zu einem individuellen und voraussetzungslosen Auskunftsanspruch der Bürgerinnen und Bürger gegenüber öffentlichen Stellen. Es ist ihr gutes Recht.

Der Antrag „Demokratie durch Transparenz stärken – Deklassifizierung von Verschlusssachen gesetzlich regeln“ (Bundestagsdrucksache 17/6128) greift ein drängendes Problem bei der Realisierung dieses Transparenzprinzips in der Praxis auf. Er ist deshalb in seiner Grundtendenz zu begrüßen. Denn die Aktenöffentlichkeit als Teilausprägung des Transparenzprinzips scheitert in der Praxis durch eine Kombination von Faktoren: Rein rechtlich betrachtet wurden zwar umfängliche Rechtsgrundlagen für den Informationszugang geschaffen. Diese werden jedoch in vielen Fällen durch ebenso umfängliche Einschränkungen wieder zurückgenommen bzw. erheblich relativiert.

Eine dieser Einschränkungen liegt in § 3 Nr. 4 des Bundesinformationsfreiheitsgesetzes. Werden Informationen auf der Grundlage behördeninterner Verwaltungsvorschriften als Verschlusssachen eingestuft, entfällt der Informationsanspruch der Öffentlichkeit bzw. der Bürgerinnen und Bürger. Die dementsprechend maßgebliche VS-Anweisung, VSA, des Bundes legt die Entscheidung für eine Einstufung auf der Grundlage sehr abstrakter und ausschließlich an Geheimhaltung orientierter Begrifflichkeiten weitgehend in die Hände der Behördenmitarbeiterinnen und -mitarbeiter. Hier kommt der zweite begrenzende Faktor für mehr Transparenz voll zum Tragen, nämlich die nach wie vor sehr verbreitete Grundeinstellung in den Köpfen, dass die Öffentlichkeit außen vor zu bleiben habe. Die etablierte Arkankultur der öffentlichen Verwaltung, wie sie vielfach von den Informationsbeauftragten beschrieben und kritisiert wird, steht einer weiteren Öffnung immer noch entgegen. Im Falle der Verschlusssachen besteht eine besonders weitgehende Möglichkeit, das Wissen der Verwaltung insbesondere über sehr lange Zeiträume der Wahrnehmung der Öffentlichkeit zu entziehen. Übergreifend sind davon auch nach den Archivgesetzen erfasste Bestände betroffen, die damit der historischen Forschung, aber auch besonderen journalistischen Interessen grundsätzlich nicht offenstehen. Skandalös erscheint dies vor dem Hintergrund der besonderen geschichtlichen Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland ganz besonders im Zusammenhang mit der Aufarbeitung der NS-Vergangenheit.

Deshalb ist die Forderung des Antrags der Linksfraktion nach einer Vergesetzlichung der VS-Anweisung dann zutreffend, wenn auf diese Weise tatsächlich eine am Ziel des Transparenzprinzips ausgerichtete Neufassung bewirkt werden kann. Hinsichtlich der Einzelheiten einer solchen Regelung ist es sicher sinnvoll, eine eingehende parlamentarische Anhörung durchzuführen. Fragen etwa wirft der Vorschlag des Antrags auf, eine automatische Deklassifizierung nach 20 Jahren herbeizuführen. Angesichts der zum Teil sehr unterschiedlich gelagerten, legitimen Einschränkungen des Transparenzprinzips wie zum Beispiel den Persönlichkeitsrechten, aber auch besonderen Geheimhaltungspflichten, etwa beim Informantenschutz, muss hier sehr genau hingeschaut werden. Wir sollten deshalb die nach der jetzigen Rechtslage zum Teil sehr undifferenzierten Bereichsausnahmen zum Nachteil des Transparenzprinzips nicht mit gleichermaßen pauschalen Vorgaben zugunsten dieses Prinzips beantworten. Sachgerechte Verbesserungen der Transparenz sind hier anzustreben. Insgesamt greift auch eine allein auf die Frage der Verschlusssachen angelegte Reform deutlich zu kurz. Zahlreiche weitere Baustellen im Bereich des Informationsfreiheitsgesetzes verpflichten vielmehr zu einer umfassenderen Modernisierung zugunsten von mehr Transparenz für die Bürgerinnen und Bürger.

Klar ist ferner auch, dass eine Änderung der normativen Grundlagen allein keine wirkliche Veränderung bewirken kann. Eine verkürzte, allein juridische Sichtweise der Hindernisse auf dem Weg zu mehr Transparenz würde verkennen, das auch das Selbstverständnis und die Arkankultur in den Behörden selbst mit in den Blick genommen und mit zusätzlichen Maßnahmen Veränderungen angestoßen werden sollten.

Die von der Linksfraktion heute vorgenommene Verbindung der Thematik der Verschlusssachen mit der Frage der Zugänglichmachung von Akten des Bundesverfassungsgerichts ist dagegen keineswegs zwingend. Denn als Teil der Judikative unterliegt das höchste deutsche Gericht durchaus anderen Transparenzmaßstäben als die unter einem besonderen demokratischen Legitimationsdruck stehende Verwaltung. Das ergibt sich nicht zuletzt aus der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung, insbesondere der den Richtern gewährten richterlichen Unabhängigkeit und der zum Schutz dieser Unabhängigkeit bestehenden Regelungen, aber auch weil der rechtliche Rahmen der Arbeit des Gerichts keine vergleichbar grundlegenden Veränderungen erfahren hat wie die Verwaltung.

Gleichwohl gilt auch hier, dass sich der gesellschaftliche Kontext, in dem das Gericht heute seine Entscheidung trifft, verändert und dementsprechend auch die an das Gericht herangetragenen Prozesse. Kaum von der Hand zu weisen ist insbesondere die gewachsene politische Bedeutung seiner Entscheidungen angesichts zunehmender Entscheidungsdelegation durch die Politik. Es ist deshalb naheliegend, dass heute ein weitaus umfänglicheres, legitimes öffentliches Interesse der historischen Forschung, zum Beispiel zur Entstehung der besonders herausragenden und gesellschaftspolitisch relevanten Entscheidungen des Gerichts, besteht. Dabei können beispielsweise auch die bislang von Auskunftsansprüchen nicht miterfassten Voten der Richter von Interesse sein. Insgesamt macht es deshalb, im Austausch auch mit dem Bundesverfassungsgericht selbst, Sinn, darüber nachzudenken, auf welche Weise Verbesserungen der Auskunftsrechte herbeigeführt werden können, ohne das richterliche Beratungsgeheimnis unverhältnismäßig einzuschränken.

Nach unseren Informationen ist es allerdings unzutreffend, dass das Gericht eine pauschale Sperrfrist von 90 Jahren für alle „Verfahrensakten“ anstrebt. Hier können wir deshalb schon den Feststellungen des Antrags nicht folgen. Hinsichtlich des Forderungsteils gilt: Es bestehen derzeit differenzierende Regelungen, die nach veröffentlichten und unveröffentlichten Entscheidungen unterscheiden und die unseres Wissens nicht grundlegend verändert werden sollen. Die Akten unveröffentlichter Entscheidungen etwa können nach 30 Jahren vernichtet werden, über ihre mögliche Umwidmung als Archivgut – mit der dann entsprechenden Anwendbarkeit des Bundesarchivgesetzes – entscheidet das Gericht im Einvernehmen mit dem Bundesarchiv. Es gibt demnach keine – uneingeschränkte – Angebots- und Übergabepflicht, wie im Antrag der Linken dargestellt. Die pauschale Forderung aber, die Sperrfristen im Archivgesetz pauschal um 20 Jahre zu verkürzen, geht weit über den im Antrag zugrunde gelegten Fall hinaus, und es fehlt damit schon an einer hinlänglichen Begründung. Die vielfältigen und bei der gesetzlichen Regelung zu berücksichtigenden gegenläufigen Interessen erfordern eine differenzierte Bewertung, die hier nicht einmal im Ansatz erkennbar ist. So dürfte eine pauschale Verkürzung um 20 Jahre deutliche Veränderungen bei der Betroffenheit von Persönlichkeitsrechten nach sich ziehen, die nicht einfach ignoriert werden dürfen.

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