Bundestagsrede von Volker Beck 18.10.2012

Internationaler Strafgerichtshof

Volker Beck (Köln) (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN):

Der Internationale Strafgerichtshof, IStGH, soll künftig auch über das Verbrechen des Angriffskrieges urteilen. Das beschlossen in der Nacht zum 12. Juni 2010 die damals 111 Mitgliedstaaten des Römischen Statuts bei einer Konferenz in Ugandas Hauptstadt Kampala und fügten einen neuen Art. 8bis in das Römische Statut des IStGH ein. Demnach können der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, die Vertragstaaten des Römischen Statuts sowie die Chefanklägerin in Zukunft Ermittlungen wegen Aggressionsverbrechen einleiten. Nun müssen Präsidenten oder Armeeführer damit rechnen, wegen völkerrechtswidriger Invasionen, Bombardements oder Blockaden anderer Länder persönlich zur Verantwortung gezogen zu werden. Dies ist gerade für uns Deutsche ein wesentlicher Meilenstein in der völkerrechtlichen Entwicklung. Es geht beim Verbrechen der Aggression um nicht weniger als um das Erbe der Nürnberger Kriegsverbrecherprozesse. Wir Grüne hatten die deutsche Delegation in Kampala durch einen Antrag unterstützt (Bundestagsdrucksache 17/1767). Im Nachhinein ist es umso bedauerlicher und unverständlicher, dass sowohl die schwarz-gelbe Koalition als auch die SPD diesen Antrag einst abgelehnt haben. 28 Monate nach Kampala ist es aber nun doch ein gutes Zeichen, dass die Bundesregierung die dort gefundenen Beschlüsse ratifizieren möchte.

In Kampala wurde ein Kompromiss in letzter Minute gefunden. Der IStGH kann ab 2017 nun einerseits Aggressionsverbrechen auch dann behandeln, wenn der Sicherheitsrat untätig bleibt – obgleich die Chefanklägerin und die von einem Angriff betroffenen Staaten erst hohe Hürden zu überwinden haben, ehe sie ein Verfahren einleiten können. Andererseits darf der IStGH nicht gegen Angehörige von Staaten ermitteln, die dem Statut ferngeblieben sind, zum Beispiel die USA, China und Russland. Ihre Führer müssen daher nicht befürchten, wegen möglicher Aggressionen – etwa in Afghanistan, Tibet oder Georgien – belangt zu werden. Mit dem universellen Anspruch des Gerichts ist dieser Kompromiss nach Ansicht von Bündnis 90/Die Grünen nur bedingt vereinbar. Mehr als bedauerlich ist zudem die vorgesehene Optionslösung, wonach die Vertragstaaten erklären können, dass der IStGH nicht für Aggressionen zuständig sein soll, die durch ihre Staatsangehörigen begangen wurden oder von ihrem Staatsgebiet ausgehen.

Darüber, dass wir Grünen und vermutlich auch die Bundesregierung sich ein noch schöneres Ergebnis gewünscht hätten, brauchen wir uns jedoch nicht lange zu unterhalten. In erster Linie sollten wir uns über den in Kampala erzielten Durchbruch freuen – Minimalkonsens hin oder her. Der Sinn der neuen Einigung besteht vor allem darin, eine gefährliche Lücke im Recht der Staatenwelt zu schließen. Zwar können bislang Verbrechen innerhalb des Kriegs verfolgt werden, auch Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord. Nur beim Angriffskrieg selbst war das bisher nicht möglich. Dabei gilt er seit den Nürnberger Prozessen gegen die NS-Führung als „das schwerste internationale Verbrechen“.

Die deutsche Delegation hat in Kampala – genauso wie übrigens schon bei der Schaffung des Römischen Statuts – einen sehr wichtigen und konstruktiven Beitrag geleistet, um eine Einigung zu erzielen, und hat gemeinsam mit den Niederlanden eine Gruppe der Gleichgesinnten organisiert, um auf einen Kompromiss hinzuarbeiten. Und auch wenn Menschenrechtsorganisationen wie etwa Amnesty International zu Recht kritisieren, dass man den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates zu sehr entgegengekommen sei, so muss ich doch kon-statieren, dass eine nicht ganz perfekte Regelung des Tatbestandes des Aggressionsverbrechens immer noch deutlich besser ist als gar keine Regelung. Dennoch hat auch die Beharrlichkeit von Amnesty International, Human Rights Watch und anderen NGOs insgesamt eine sehr wichtige und positive Rolle gespielt: Ohne deren Forderungen wären insbesondere Großbritannien und Frankreich nicht unter jenen enormen Druck geraten, unter dem sie zuletzt standen. Auch Maximalforderungen zu erheben, ist in Verhandlungsrunden legitim und von großer Bedeutung. Wer den gefundenen Konsens nun für zu schmalbrüstig erachtet, der sollte bedenken, dass die Völkerrechtsentwicklung sich eher in Dekaden als in Jahren vollzieht. Eine Erweiterung des Aggressionstatbestandes ist wohl im steten Prozess weiterhin möglich.

Die große Aufgabe, die in naher Zukunft zu bewältigen sein wird, ist die Implementierung des Tatbestands des Aggressionsverbrechens in die deutsche Rechtsordnung. Für die Umsetzung des Art. 8bis des Römischen Statuts ins deutsche Recht gibt es verschiedene denkbare Varianten.

Die vermeintlich einfachste, zugleich aber auch unambitionierteste Möglichkeit ist wohl, keine Änderungen im deutschen Recht vorzunehmen und mit dem -bestehenden § 80 StGB weiter zu operieren. Die Materialien zu Art. 8bis des Römischen Statuts könnten dann als reine Auslegungshilfe herangezogen werden. Dafür spricht, dass es keine völkerrechtliche Pflicht gibt, das Verbrechen der Aggression ins deutsche Recht zu implementieren. Gegen diese Variante ist jedoch einzuwenden, dass die Bundesrepublik ihrer Vorreiterrolle im Völkerstrafrecht, die sie in Kampala erneut unter Beweis gestellt hat, und auch ihrer historischen Verpflichtung nur unzureichend Rechnung tragen würde.

Die zweite, genau gegensätzliche Lösung wäre wohl, Art. 8bis des Römischen Statuts vollumfänglich in einer ins Deutsche übersetzten Form im deutschen Recht abzu-bilden. Hier stellt sich jedoch die Frage des Bestimmtheitsgrundsatzes im deutschen Recht, im Strafrecht zumal. Dem wird Art. 8bis nicht gerecht. Insbesondere die soeben dargestellte Entstehungsgeschichte des Kompromisses zum Tatbestand des Aggressionsverbrechens hatte es erforderlich gemacht, auf Formulierungen zurückzugreifen, die wohl erst im Zuge der Rechtsauslegung und ‑anwendung näher definiert werden. Ein Umstand zwar, der in vielen nationalen Gesetzgebungsverfahren ebenfalls vorkommt. Dort aber wird im Regelfall mit bereits bekannten Rechtsbegriffen jongliert, die die Verfassungsmäßigkeit zumindest in der Regel nicht überstrapazieren.

So bleibt als dritte Möglichkeit wohl nur ein Mittelweg. Aufbauend auf § 80 StGB müsste Art. 8bis des Römischen Statuts in modifizierter Form ins deutsche Recht übernommen werden, wenn auch nicht unbedingt im StGB. § 80 StGB ist anerkannt verfassungsgemäß und hinreichend bestimmt, auch im Hinblick auf die Definition des Tatbestandsmerkmals des Angriffskrieges. Natürlich müsste die Norm jedoch verändert werden. Zum einen im Hinblick auf den Täterkreis; denn klar ist, dass das Aggressionsverbrechen im Römischen Statut ein Führungsdelikt, nach deutscher Wertung also ein absolutes Sonderdelikt, darstellt. Insbesondere aber ist die Klärung der Frage notwendig, ob der Bezug zu Deutschland in der Norm erhalten bleiben solle.

Ob der Bezug zu Deutschland, wie ihn derzeit § 80 StGB vorsieht, aufrechterhalten bleiben oder zugunsten eines echten Weltrechtsprinzips aufgehoben werden soll, ist eine der beiden schwierigsten Fragen bei der Implementierung des Verbrechens der Aggression in die deutsche Rechtsordnung. Der Ständige Internationale Gerichtshof hatte im Jahr 1927 im Lotus-Fall geurteilt, dass die Ausdehnung nationaler Strafgerichtsbarkeit nur dann unzulässig sei, wenn ein ausdrückliches völkerrechtliches Verbot nachweisbar wäre. Dieses wegweisende Urteil hat das Weltrechtsprinzip begründet und gilt bis heute. Diese Lotus-Entscheidung konsequent umzusetzen, hieße, den Deutschland-Bezug aus dem neu zu schaffenden Tatbestand zu streichen. Damit infolgedessen jedoch nicht wegen jeder weltweiten Aggression vor deutschen Gerichten verhandelt werden müsste, wäre jedoch eine strafprozessuale Einschränkung über § 153 f StPO zwingend erforderlich.

Wir müssen uns daher fragen, ob wir so eine weite Regelung im materiellen Strafrecht tatsächlich haben möchten. Ob es wirklich sinnvoll wäre, den Anschein eines weltweit für alle Aggressionsverbrechen zuständigen materiellen Strafrechts zu erwecken, wenn doch klar ist, dass die Ermittlungsbehörden und auch die Gerichte in der Vielzahl dieser Fälle an ihre Grenzen stoßen würden. Die große Mehrzahl der Strafanzeigen nach einem neuen, auf dem Weltrechtsprinzip basierenden Tatbestand des Aggressionsverbrechens würde aufgrund berechtigter strafprozessualer Erwägungen eingestellt. Dies würde in erster Linie Enttäuschung hervorrufen und das Bestreben um eine Stärkung des Völkerstrafrechts vermutlich eher behindern als fördern.

Es ist daher notwendig, den neuen Tatbestand realistisch und auch pragmatisch zu fassen. Der Bezug zur Bundesrepublik Deutschland – ähnlich wie er derzeit in § 80 StGB steht – sollte daher nicht pauschal aufgegeben werden. Denn neben dem Argument, dass die mögliche Überfrachtung der Gerichte und Ermittlungsbehörden Enttäuschung produzieren würde, stellt sich zusätzlich die Frage, ob ein Weltrechtsprinzip im Falle der Aggression völkerrechtlich überhaupt möglich wäre. Im Gegensatz zu anderen Völkerrechtsverbrechen gibt es im Hinblick auf die Aggression keine diesbezügliche Staatenpraxis. Mit diesem Argument das Weltrechtsprinzip beim Aggressionsverbrechen aber nun abzulehnen, wäre zu vorschnell. Jede Form des Völkergewohnheitsrechts nimmt aus irgendeinem Anlass und durch irgendeine Norm ihren Anfang. Das Völkerstrafrecht weiter voranbringen zu wollen, hieße also, bei der Umsetzung des Aggressionsverbrechens ins deutsche Recht nicht gänzlich auf einen weltrechtlichen Anspruch zu verzichten. Zumal andernfalls eine nicht zu erklärende Ungleichbehandlung zwischen den einzelnen Völkerrechtsverbrechen die Folge wäre. Eine vermittelnde Lösung wäre also auch hier angebracht. Nicht alle Aggressionsverbrechen sind per se vom Weltrechtsprinzip erfasst.

Nichtstaatliche Akteure schließt beispielsweise auch Art. 8bis des Römischen Statuts aus. Zwar muss bei der Fassung des Tatbestandes der Gefahr entgegengewirkt werden, dass Angriffskriege in zwei Kategorien unterteilt würden: in solche, die von deutschen Behörden verfolgt oder nicht verfolgt werden. Doch dies kann durch eine geschickte, sich am Sinn und Zweck der Norm orien-tierende Formulierung des Tatbestandes und der Tathandlung vermieden werden.

Dies leitet zu der zweiten aus meiner Sicht wesentlichen Frage bei der Implementierung des Verbrechens der Aggression in die deutsche Rechtsordnung über, der Frage nach der Definition des Angriffskrieges. Es erscheint charmant, die Definition aus Art. 8bis Abs. 2 des Römischen Statuts zu übernehmen. Dies hieße jedoch zum einen, sich erneut an bislang im deutschen Recht undefinierte Rechtsbegriffe heranwagen zu müssen – mit allen Schwierigkeiten im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot und die Verfassungsmäßigkeit, und zum anderen, den in Art. 8bis enthaltenen Verweis auf die Resolution 3314 (XXIX) der Generalversammlung der Vereinten Nationen zu übernehmen. Zu Recht wird der in Kampala gefundene Kompromiss für den Tatbestand des Aggressionsverbrechens für diesen Verweis kritisiert. Denn die Bezugnahme auf die Resolution 3314 (XXIX) kontaminiert den Aggressionsbegriff mit politischen Erwägungen der Sicherheitsratsmitglieder. Im deutschen Strafrecht wäre es ein einmaliger Fremdkörper, würde die Einschätzung des UN-Sicherheitsrates zur Tatbestandsvoraussetzung einer strafbaren Handlung. Zur Lösung dieses Problems böte es sich an, die Angriffshandlung im deutschen Recht gesondert und ohne eine Bezugnahme auf die Resolution zu definieren. Art. 3 der Resolution könnte hierfür aus seinem Kontext herausgehoben und verwendet werden. Er ist progressiv und wird international besonders von den kleineren Staaten begrüßt.

Auch angesichts anderer Probleme bietet es sich aus meiner Sicht nicht an, die Definition aus Art. 8bis Abs. 2 des Römischen Statuts einfach zu übernehmen. Etwa die aus unserer Sicht unscharf formulierte Tathandlung der Anwendung von Waffengewalt. Oder den Buchstaben f, der Handlungen unter Strafe stellt, durch die ein Staat erlaubt, dass sein Hoheitsgebiet mit Erlaubnis von einem anderen Staat dazu genutzt wird, eine Angriffshandlung gegen einen dritten Staat zu begehen. Die Flugbasen der USA in der Bundesrepublik sind hierfür ein klassisches Beispiel. Wann immer ein von den USA geführter Krieg, bei dem in Deutschland stationierte amerikanische Soldaten eingreifen, mit dem Vorwurf der Aggression belegt wird, würden vermutlich sogleich zahlreiche Strafanzeigen gegen deutsche Verantwortliche eingehen, die die Stationierung US-amerikanischer Truppen gestatten. Und zwar unabhängig von der Frage, ob der Bezug zu Deutschland im Aggressionsverbrechen aufrechterhalten bleibt oder nicht.

Angesichts dieser und vermutlich noch vieler weiterer Fallstricke sollte sich der Gesetzgeber daher die Mühe machen, den Angriffskrieg selber zu definieren. Unbenommen davon bleibt ja die Möglichkeit, in der Begründung des Gesetzentwurfs darauf zu verweisen, dass Art. 8bis des Römischen Statuts zur weiteren Auslegung des Begriffs herangezogen werden sollte.

Angesichts der bereits angesprochenen Vorreiterrolle, die die Bundesrepublik Deutschland in den letzten Jahrzehnten im Völkerstrafrecht eingenommen hat und auch weiterhin einnehmen sollte, bin ich der Meinung, dass eine Platzierung des neuen Tatbestandes des Aggressionsverbrechens im StGB unzureichend wäre. Anstatt § 80 StGB neu zu fassen, sollte eine neue Norm im Völkerstrafgesetzbuch geschaffen werden. Nur so könnte Deutschland eine international mustergültige Regelung schaffen. Die Bundesrepublik würde hierdurch ihren Willen sichtbar bekräftigen, das Aggressionsverbrechen zu ächten. Denn bei aller notwendigen Begrenzung des Weltrechtsprinzips und bei allem verständlichen Wunsch, die deutschen Gerichte nicht zu überfrachten, müssen wir doch auch zugleich die Stärkung des IStGH als Institution im Blick behalten. Es hilft dem Gerichtshof nicht, wenn wir verhältnismäßig unambitionierte nationale Normen kreieren, die die wesentlichen Problemfälle dann auf den IStGH verlagern. Der IStGH ist ein Gericht nur für jenen Notfall, in dem die nationalen Gerichte und Rechtsordnungen versagen. Daher plädiere ich für eine mutige Lösung und die Schaffung eines neuen Tatbestandes im VStGB. Ein Beharren auf § 80 StGB in einer modifizierten Form wäre der Größe des Projektes nicht angemessen.

Zuletzt noch eine kurze Bemerkung zur prozessualen Flankierung. Jede noch so gute neue Regelung würde an Einfluss und Macht verlieren, wenn § 153 f StPO weiterhin so restriktiv angewandt würde wie bislang. Er muss reformiert werden. Das Wort „insbesondere“ im zweiten Absatz suggeriert in meinen Augen, dass es sich im Vergleich zum ersten Absatz eher um eine Soll- als um eine Kann-Vorschrift handelt. Zudem wird – etwa in der zweiten Rumsfeld-Entscheidung – in der Rechtspraxis regelmäßig geprüft, ob angesichts der Möglichkeiten der -Beweissicherung in einem fernen Staat oder der antizipierten Rechtshilfe ein Verfahren denn überhaupt zu einer Anklage führen könne. Dieser Ansatz, so nachvollziehbar und menschlich er auch erscheint, muss sehr kritisch hinterfragt werden. Er steht so nicht im Gesetz. Wer Enttäuschungen bei der Umsetzung des Tatbestandes des Aggressionsverbrechens ins deutsche Recht vorbeugen will, der sollte auch hier ansetzen.

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