Bundestagsrede von Dr. Gerhard Schick 07.11.2014

Finanzaufsicht Versicherungen

Rede zu Protokoll

Dr. Gerhard Schick (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): Mit Solvency II betreten wir bei der Regulierung der Versicherungen eine neue Welt. Der Systemwechsel ähnelt dem des Übergangs von Basel I zu Basel II im Bereich der Bankenregulierung. Wie bei den Regeln von Basel II den Banken wird nun den Versicherungsunternehmen die Möglichkeit eingeräumt, ihre Anlagerisiken mit mehr Eigenverantwortung selbst einzuschätzen und diese Einschätzungen als Grundlage für die Berechnung ihres regulatorischen Eigenkapitals zu verwenden.

Beide Systemwechsel lehnen wir ab. Im Bankbereich hat sich inzwischen gezeigt, dass ein höheres Maß an Komplexität der Regeln keineswegs zu mehr Effizienz führt, wie anfangs behauptet wurde, und schon gar nicht zu mehr Stabilität. Im Gegenteil: In der Summe führte der Systemwechsel dazu, dass die Banken weniger Eigenkapital vorgehalten haben. Es ist nicht erkennbar, warum die gleichen Hoffnungen im Versicherungssektor nun erfüllt werden sollten. Mehr Freiheiten zur Selbstregulierung durch das selbstständige Einschätzen der Risiken, sogenanntes ORSA: Own Risk Solvability Assessment, führen nicht zu stabileren Unternehmen und schon gar nicht zu stabileren Finanzmärkten. Doch damit nicht genug: Versicherungsunternehmen haben auch mehr Freiraum, zu entscheiden, in welche Anlagen sie investieren. Die Begrenzung auf bestimmte Anlageformen wird aufgehoben, die Anlageverordnung fällt ersatzlos weg. Es müssen lediglich Prinzipien der unternehmerischen Vorsicht eingehalten werden und die Anlagerisiken angemessen berücksichtigt werden. Was angemessen ist, so befürchte ich, wird in Hinterzimmern der Aufsichtsbehörden ausgehandelt. „Prinzipienbasiert anstatt regelbasiert“ ist das Stichwort. Im Sinne einer einfachen, transparenten und nachvollziehbaren Regulierung ist das garantiert nicht, und ob es im Sinne der Versicherungsnehmer ist, muss sich erst noch zeigen, es darf jedoch zumindest bezweifelt werden.

Schon die zahlreichen Auswirkungsstudien zur vermeintlich richtigen Kalibrierung der Modellparameter sowie die wiederholte Verschiebung des Inkrafttretens des neuen Aufsichtssystems zeigen, wie komplex dieses System ist. Schon die Rechtssetzung auf europäischer Ebene hat sich immer wieder verschoben. Dann sollte Solvency II 2012 in nationales Recht umgesetzt werden. Auch daraus wurde nichts. Inzwischen sind fünf Auswirkungsstudien durchgeführt, die Parameter wurden unter Lobbyeinfluss immer wieder verändert, und Solvency ist Ende 2014 immer noch nicht in Kraft. Einfache Regulierung sieht anders aus.

Da die Bewertung der Anlagen zwingend dem Fair-Value-Prinzip folgt, bringt das neue Regulierungssystem zudem erhebliche Risiken prozyklischer Wirkungen mit sich. Das gesamte Finanzsystem wird in der Folge dadurch noch volatiler. Denn wenn im Finanzmarkt die Kurse fallen, werden die Versicherungen nun mehr davon betroffen sein. Versicherungen, die ja in der Regel ein sehr langfristiges Geschäftsmodell haben, werden künftig eher im Gleichlauf mit den Banken handeln und ihr Verhalten den Risikomodellen anpassen. Für den Finanzmarkt als Ganzen sind solche parallelen Entscheidungen im Versicherungs- wie im Bankbereich fatal. Eine mögliche Abwärtsspirale verschärft sich schneller und tiefer.

Zwar werden Unternehmen weitgehend freie Hand haben, ihren Kapitalbedarf selbst zu ermitteln. Allerdings legt der Gesetzgeber wichtige Parameter, Rahmendaten und Aufsichtsprozesse fest. Hier stellt sich die Frage, welche Rolle dem Parlament zukommt. Die entscheidenden Fragen und Kennzahlen der künftigen Regulierung werden auf die Fachebene delegiert. Im deutschen Umsetzungsgesetz gibt es zu diesem Zweck insgesamt 14 Verordnungsermächtigungen. Wir werden als Parlament lediglich über die leere Hülle Versicherungsaufsichtsgesetz abstimmen. Die diese Hülle ausfüllenden Normen und Vorschriften werden von der BaFin bzw. dem BMF und auf europäischer Ebene von Kommission oder EIOPA erlassen. Nicht selten unter erheblichem Einfluss von Lobbygruppen, aber jeweils ohne Diskussion im Parlament. Das Parlament ist aus diesen Diskussionen, die letztendlich entscheidend für die Regulierungsziele sind, komplett ausgeschlossen.

Die Struktur des deutschen Versicherungsmarkts ist traditionell sehr kleinteilig. Dies muss sich auch in der Regulierung widerspiegeln. Auch die kleinen Unternehmen müssen zwar strengen Regeln unterliegen in Bezug auf ihre Solvabilität. Allerdings dürfen sie nicht durch überzogene regulatorische Anforderungen wie Berichtspflichten oder Organisationserfordernisse überfordert werden. Wie bereits bei Basel II profitieren von den schönen neuen Freiheiten in erster Linie die großen Versicherungsunternehmen. Als besonderes Schmankerl können sie sogar wählen, für welche Risikoklassen sie ein internes Modell verwenden und für welche sie ihre Risiken mit dem Standardmodell bewerten. Eine Einladung zum Rosinenpicken, um die Kapitalanforderungen noch weiter herunterzurechnen. Kleine Unternehmen kommen zwar in den Genuss aller Nachteile einer überkomplexen Regulierung, sie können sie jedoch nicht in dem Maße nutzen, wie es die Großunternehmen tun können. So müssen nach dem aktuellen Entwurf des Versicherungsaufsichtsgesetzes auch kleine Unternehmen ihre Solvabilitätsübersicht von einem Wirtschaftsprüfer testieren lassen. Die Solvabilitätsübersicht ist eines der Kernstücke der neuen Aufsicht. Die Prüfung dieses Kernstücks sollte eigentlich Sache der Aufsicht sein. Es ist schon falsch, dass die BaFin diese Kernaufgabe an private Wirtschaftsprüfungsgesellschaften auslagert. Noch falscher ist es allerdings, dass es für kleine Unternehmen keine Ausnahmen von der Vorschrift der Zertifizierung gibt. Hier könnte die BaFin ohne Probleme ihren Job selbst erledigen.

Am Ende will ich einen positiven Punkt setzen: Aus unserer Sicht ist es gut, dass weiterhin an dem deutschen Konzept der Missstandsaufsicht festgehalten wird. Dies geht zwar über eine reine eins-zu-eins-Umsetzung hinaus, lässt der Aufsicht aber den nötigen Entscheidungsspielraum zum Eingreifen, wenn sie Missstände erkennt. Gut ist auch, dass künftig das Hauptziel der Beaufsichtigung durch die BaFin der „Schutz der Versicherten und der Begünstigten von Versicherungsleistungen“ sein wird. Dieses Ziel muss die BaFin erfüllen und die Aufgabe der Missstandsaufsicht endlich ernst nehmen! Derzeit scheint es allerdings so zu sein, dass die BaFin ihren gesetzlichen Auftrag, Missstände bei Versicherungsunternehmen zu vermeiden oder zu beseitigen, nicht erfüllt. Dafür gibt es viele Beispiele wie Debekas jahrzehntelangen illegalen Kauf von Daten, Ergos Lustreisen, Infinus’ Insolvenz oder den Fall Mehmet Göker mit seiner MEG. Nach den Bankenskandalen waren sich alle einig, dass es eine Neuaufstellung der Bankenaufsicht braucht. Eine solche Neuausrichtung muss es nun auch für die Versicherungsaufsicht geben. Wir haben als Gesetzgeber die Aufgabe, die umfassende Reform des Versicherungsaufsichtsgesetzes zu nutzen, um neben der Einführung der neuen Regeln auch dafür zu sorgen, dass diese adäquat umgesetzt werden. Dafür werden wir Grüne im Parlament uns mit aller Kraft einsetzen.

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