FachgesprächAusländische Direktinvestitionen

Fachgespräch ausländische Direktinvestitionen
Vor dem Hintergrund einer offenbar industriepolitisch motivierten und staatlich unterstützen Einkaufstour chinesischer Unternehmen in Deutschland wird die Diskussion um effektivere Instrumente der Risikobewertung von Auslandsinvestitionen in Europa immer lauter.

Chinesische Staatsunternehmen auf „Einkaufstour“ in der europäischen Technologiebranche – so titelte jüngst die Wirtschaftspresse. Muss Deutschland sich sorgen über solche Direktinvestitionen und Übernahmen? Verschachert Europa gar leichtfertig die eigenen unternehmerischen Kronjuwelen und Schlüsseltechnologien, die zuvor mit öffentlichen Geldern, wie Forschungsförderung, aufgebaut wurden? Entstehen dadurch Wettbewerbsverzerrungen oder - in Zeiten einer immer stärker digitalisierten Wirtschaft und Infrastruktur - neue Sicherheitsrisiken?

Am 10. März 2017 diskutierten auf Einladung der grünen Bundestagsfraktion und der Grünen/EFA Fraktion im Europäischen Parlament im Rahmen eines Fachgespräches Expertinnen und Experten darüber, ob Deutschland und Europa bessere Instrumente zur Bewertung und Kontrolle solcher Investitionen benötigt und ob bestehende Instrumente ein Vorbild sein könnten – zum Beispiel solche aus den USA. Es nahmen teil: Prof. Theodore Moran vom Peterson Institute (USA), Matthias Machnig, Staatssekretär am Bundeswirtschaftsministerium, Stefan Mair vom Bundesverband der Deutschen Industrie und Björn Conrad vom Mercator Institute for China Studies (MERICS). Auf grüner Seite diskutierten die Abgeordneten Kerstin Andreae MdB, Reinhard Bütikofer MdEP und Thomas Gambke MdB.

Wirtschaftsministerium kontrolliert, hat aber bisher keine Investition untersagt

Knapp 300 Prüfungen ausländischer Investitionen in Deutschland in nicht unmittelbar sicherheitsrelevanten Bereichen führte das Bundeswirtschaftsministerium im Zeitraum im Hinblick auf eine eventuelle Gefährdung der nationalen Sicherheit von 2008 bis 2016 durch. Keine einzige mündete in ein Verbot. Das brachte kürzlich eine Anfrage der grünen Bundestagsfraktion an das Bundeswirtschaftsministerium zutage. Auch wenn nur rund 17 Prozent dieser Investitionen chinesischen Ursprung hatten, so stand die Volksrepublik doch durch die Übernahmen besonders prominenter Unternehmen wie KUKA oder OSRAM im Mittelpunkt einer größer werdenden Debatte, fügte Reinhard Bütikofer an. Unweigerlich stelle sich so die Frage nach stärkerer Transparenz und nach geeigneteren Instrumenten bezüglich des Umganges mit möglichen Risiken solcher Investitionen.

Internationale Erfahrungen mit Investitionskontrolle

Die Arbeit und Funktionsweise des amerikanischen „Committee on Foreign Investment in the United States“ (CFIUS) beleuchtet im ersten Beitrag Theodore Moran. Drei Prüfkriterien sind es, mit denen im Rahmen dieses Systems Bedrohungen für die nationale Sicherheit, die von bestimmten Investitionen ausgehen könnte, identifiziert werden. Eine Rolle spielen dabei: Risiken, dass durch solche Käufe sicherheitsrelevante Technologie in falsche Hände gelangen könnte; dass die Produktion oder der Zugang zu wichtigen Rohstoffen oder Gütern manipuliert und beeinträchtig werden könnte; dass solche Übernahmen zu Spionage oder Sabotage genutzt werden. Den sehr eng gefassten Sicherheitsbegriff, der hierbei zum Tragen kommt, hob Moran besonders hervor: Sind Alternativen auf dem Markt verfügbar, würden durch die Übernahme also keine Quasi-Monopole entstehen, würde der Staat auch nicht handeln.

Besteht Handlungsbedarf in Deutschland und Europa?

Eine Offenheit gegenüber Investitionen sei und bleibe auch im Falle Deutschland ein wichtiger Grundsatz, schloss Matthias Machnig an. Wie kaum ein anderes Land profitiere Deutschland von der Offenheit seiner Volkswirtschaft. Rund 700 Milliarden Euro seien in Deutschland durch ausländische Investoren angelegt, 600.000 Arbeitsplätze hingen an diesen Investitionen. Im Rahmen von Technologieplattformen, wie beim Thema Industrie 4.0, lade man zudem andere Staaten, darunter auch China, zur technologischen Kooperation ein. Wenn andere Staaten jedoch zu sehr in den Markt eingreifen würden, und so beispielsweise Übernahmen zu marktunüblichen Preisen beförderten, führe dies zu Marktverzerrungen zum Nachteil europäischer Unternehmen. Innerhalb der EU gilt die Beschränkung staatliche Direktunterstützung für Unternehmen, bei ausländischen Unternehmen greift diese Regel nicht. Gleichzeitig stelle es ein Problem dar, wenn europäische Unternehmen im Ausland keinen Marktzugang erhielten, obwohl ausländischen Unternehmen in Europa dieselben Chancen offen stehen wie inländischen. Das habe das BMWi dazu bewegt, über eine Erweiterung des Kriterienprüfkatalogs für Investitionen nachzudenken. Zusammen mit den Wirtschafsministerien von Frankreich und Italien hat Deutschland die Europäische Kommission kürzlich aufgefordert, einen Mechanismus zur Investitionsprüfung zu entwickeln, der staatliche Unterstützung in den Blick nimmt und ein breiter gefasstes Verständnis des Konzepts der nationalen Sicherheit aufweise. Die Kompetenz Schlussfolgerungen zu ziehen und zu handeln, müsse bei den nationalen Regierungen verbleiben.

Björn Conrad, Forschungsdirektor des China Think-Tanks MERICS ergänzte die Diskussion um weitere Analyseergebnisse: So sei die Gesamtsumme der chinesischen Auslandsinvestitionen aufgrund der chinesischen Bemühungen den Kapitalabfluss zu verringern zwar zurückgegangen, gezielte Investitionen mit politischem Hintergrund seien jedoch angestiegen. Grundlegend könne man solche staatlich unterstützten Investitionen auch gut identifizieren. In Deutschland fehlte es aber an entsprechenden Melde- und Offenlegungspflichten, um in der Breite die nötige Transparenz herzustellen und unfairen Wettbewerb zu erkennen. Die Frage sei zudem zu stellen, ob der sehr enge Sicherheitsbegriff, mit dem geprüft werden, noch zeitgemäß sei.

Wirtschaft skeptisch gegenüber mehr Kontrolle

Ja, der Staat könnte zwar aktiver sein und mehr prüfen, führte Dr. Stefan Mair vom BDI ins Feld, solle es aber unbedingt vermeiden, unscharfe Rechtsbegriffe und damit vor allem unternehmerische Unsicherheit zu schaffen, die das Prinzip der offenen Märkte verletze. Zwar sähe auch der BDI ein Problem in Bezug auf den Marktzugang deutscher Unternehmen in China – Stichwort mangende Reziprozität. Statt der Androhung von Gegenmaßnahmen sollte hier jedoch auf bestehende Handelsinstitutionen wie die WTO oder G20 zurückgegriffen werden, davon sei ein großer Teil der Mitglieder des BDIs überzeugt.

Mehr Transparenz und geeignetere Instrumente

Die anschließende von Thomas Gambke moderierte Diskussion vertiefte sich auf Kernelemente eines europäischen Mechanismus zur Überprüfung von Investitionen. Von Seiten des BMWi stand dabei im Mittelpunkt: die Ausweitung des Sicherheitsbegriffes und eine Erweiterung der Prüfung um die Frage, ob Investitionen zu Marktbedingungen stattfinden oder staatliche Unterstützung marktverzerrend ins Spiel komme. Moran appellierte hier für Zurückhaltung: Für Fragen der Marktverzerrung und des fairen Wettbewerbs seien andere Behörden, wie Ministerien besser geeignet als Expertenausschüsse wie beispielsweise CFIUS. Sicherheitsprüfung und Wettbewerbspolitik könnten so klarer getrennt werden. Matthias Machnig erwiderte: Im Mittelpunkt müssten transparente, klare Prüfkriterien stehen - eine Politisierung des Prüfmechanismus müsse unbedingt vermieden werden und Prüfungen sollten auch weiterhin auf Einzelfallbasis stattfinden. Gefragt sei aber definitiv mehr Tempo. Reinhard Bütikofer unterstrich die Notwendigkeit sich rasch und intensiv mit dem Thema auseinanderzusetzen und neben der Investitionspolitik nicht zu vergessen, dass eine industriepolitische Strategie Europa angesichts der steigenden Wettbewerbs äußert dringlich sein.

Europa müsse eine offene Wirtschaft bleiben – angesichts globaler Wertschöpfungsketten sei das auch gar nicht anders möglich – und perfekte Reziprozität sei beispielsweise auch mit den USA nicht gegeben. Das Prüfkriterium fairer Wettbewerb sei für einen Expertenausschuss ungeeignet. Anti-Dumping Politik sei die bessere Antwort auf exzessive staatliche Einmischung und Unterstützung bei Investitionen. Analog zum amerikanischen Modell, das beispielsweise dann eingreift, wenn Übernahmen den freien Zugang zu wichtigen Rohstoffen gefährden, könnte ein europäisches Modell beispielsweise auch den Zugang zu bestimmen Technologien besser kontrollieren. Im Einzelfall könnten dann Auflagen erteilt oder Investition gänzlich verhindert werden, die High-Tech-Unternehmen mit staatlicher Unterstützung aufkauften, um anderen Marktteilnehmern den Zugang zu solcher Technologie anschließend zu verwehren. In diese Richtung sollte der Sicherheitsbegriff erweitert werden. Während andere Staaten und Weltregionen hier längst Rugby spielten, pflege Europa immer noch das handels- und industriepolitische Schachspiel. Im Sinne einer vorausschauenden und realistischen Wirtschaftspolitik könne man sich eine solche Gleichgültigkeit nicht leisten und müsse mit einer eigenen nachhaltigen europäischen industriepolitischen Strategie dem etwas entgegensetzen, so Bütikofer.

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