Gutachten zur EU-Urheberrechtsreform

Stärkung der UrheberInnen möglich, aber Zweifel an der Vereinbarkeit mit EU-Grundrechten

Erhard Grundl MdB, Tabea und Rößner MdB und Prof. Dr. Gerald Spindler stellten das Gutachten vor.
Erhard Grundl MdB, Sprecher für Kulturpolitik, Tabea Rößner MdB, Sprecherin für Netzpolitik und Prof. Dr. Gerald Spindler stellten das Gutachten vor (vlnr). Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion
31.01.2020
  • Wir Grüne im Bundestag haben ein Rechtsgutachten an einen unabhängigen Wissenschaftler zur Prüfung des Gestaltungsspielraums bei der nationalen Umsetzung der EU-Urheberrechtsrichtlinie in Auftrag gegeben.
  • Klares Fazit des Gutachtens: Die Versprechungen der Bundesregierung bei der Verabschiedung der EU-Urheberrechtsrichtlinie sind rechtlich nicht haltbar. Die Vereinbarkeit des Artikels 17 mit EU-Grundrechten wird stark bezweifelt, ein Ausschluss von sogenannten „Upload-Filtern“ verneint und rechtlich mögliche Umsetzungsoptionen, insbesondere zur Verbesserung der Rechtssituation der UrheberInnen, werden aufgezeigt.
  • Die Bundesregierung ist jetzt gefordert, im Sinne der Rechtssicherheit für die UrheberInnen, NutzerInnen und Plattformen die aufgeworfenen Fragen zu beantworten und Klarheit zu schaffen. Wir veranstalten dazu ein öffentliches Fachgespräch am 6. Februar 2020.

Die EU-Urheberrechtsrichtlinie (DSM-Richtlinie (EU) 2019/790) wurde im Frühjahr 2019 verabschiedet und die Bundesrepublik Deutschland muss die Richtlinie bis Mitte 2021 in nationales Recht umsetzen.

Breite Debatte im digitalen Raum

Die Richtlinie wurde öffentlich sehr breit und kontrovers diskutiert. Sie bildet den zukünftigen Rechtsrahmen für die Nutzung urheberrechtlich geschützter Inhalte, insbesondere im Internet. Die Richtlinie enthält allerdings auch zahlreiche Regelungen für die wissenschaftliche Forschung und Lehre, für die Erhaltung des kulturellen Erbes und zum Urhebervertragsrecht. Die Stellung von UrheberInnen, die Verantwortung von Plattformbetreibern und die Rechte von NutzerInnen sind betroffen.

Am heftigsten wurden die Sorgfaltspflichten von Plattformbetreibern in Artikel 17 (ehemals Artikel 13) diskutiert und ob dieser zur Pflicht zu sogenannten Upload-Filtern führt. Dabei zielt die Richtlinie in ihrer Grundidee darauf ab, die Interessen von UrheberInnen, von RechteinhaberInnen, Plattformen und NutzerInnen in der digitalen Welt auszugleichen. Ziel ist zudem, die Bedingungen für Kreativ- und Medienschaffende sowie für die Kreativwirtschaft in der EU erheblich zu verbessern.

Digitale Plattformen wie YouTube sollen alle Anstrengungen für eine Lizenzierung urheberrechtlich geschützter Werke unternehmen. Wenn Plattformen den Zugang zu nicht-lizenzierten, aber urheberrechtlich geschützten Inhalten nicht verhindern, können sie zukünftig haftbar gemacht werden.

Aufgrund der Lizenzlösung und der Anerkennung der Plattformen als haftbare Verwerter haben viele Kreative sowie Kultur- und Urheberrechtsverbände die Richtlinie als Fortschritt begrüßt. Um Haftungen bei Urheberrechtsverstößen zu vermeiden, müssten aber Plattformbetreiber sämtliche Inhalte vor dem Hochladen zunächst auf mögliche Verstöße prüfen. Viele Menschen fürchten hierdurch den Einsatz von sogenannten Upload-Filtern. Diese gelten als sehr fehleranfällig und können oftmals den Kontext eines Inhaltes nicht erkennen.

Durch zu viel Löschung (Overblocking) besteht somit die Gefahr der Einschränkung der Informations-, Meinungs-- und Satirefreiheit. Über 5 Millionen Menschen sprachen sich in der EU per Petition gegen sogenannte Upload-Filter aus.

Mit einem Rechtsgutachten zu mehr rechtlicher Klarheit

Die öffentliche Diskussion um Artikel 17 war von der Frage geprägt, welche tatsächlichen rechtlichen Pflichten aus der Richtlinie entstehen – insbesondere in Bezug auf sogenannte Upload-Filter und die Frage, ob diese bei der Umsetzung vermieden werden können.

Deutschland hat als EU-Mitgliedsstaat die Aufgabe, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Die Umsetzung muss sich an den Leitplanken der Richtlinie orientieren und darf nicht gegen europäisches Recht verstoßen. Zur Vorbereitung auf eine kritische und konstruktive Begleitung der nationalen Umsetzung hat die Bundestagsfraktion daher ein unabhängiges Rechtsgutachten zur Klärung der zentralen Fragen der Richtlinie in Auftrag gegeben.

Dafür haben wir den renommierten Prof. Dr. Spindler, Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Handels- und Wirtschaftsrecht, Rechtsvergleichung, Multimedia- und Telekommunikationsrecht an der Universität Göttingen, beauftragt.

Gutachten: Starke Zweifel an der Vereinbarkeit mit EU-Grundrechten

Bei der Verabschiedung der Richtlinie haben einzelne Stimmen auf eine mögliche EU-Grundrechtswidrigkeit hingewiesen. Dies hat uns dazu veranlasst, auch die Frage der Vereinbarkeit mit höherrangigem EU-Recht untersuchen zu lassen. Wie der deutsche Gesetzgeber, ist auch der europäische Gesetzgeber an Grundrechte gebunden, die Grundrechte aus der Charta der Europäischen Union. Polen hat nach der Verabschiedung der Richtlinie Klage beim Europäischen Gerichtshof eingereicht. Andere Länder, wie Frankreich und die Niederlande, beginnen wiederum mit der Umsetzung.

In dem Gutachten werden starke Zweifel an der Vereinbarkeit von Artikel 17 Absatz 4 a der Richtlinie mit EU-Grundrechten geäußert. Der Artikel 17 (ehemals Artikel 13) regelt die Nutzung geschützter Inhalte im Netz und ist das Kernelement für die angestrebte neue Verantwortung von Plattformbetreibern.

Der Gutachter kommt zu dem Ergebnis, dass die Regelungen im Artikel 17 dem grundrechtlichen Verbot einer allgemeinen Überwachungspflicht widersprechen. Das Verbot einer allgemeinen Überwachungspflicht wurde vom Europäischen Gerichtshof im Urteil SABAM/Netlog festgeschrieben und aus den EU-Grundrechten abgeleitet. Deshalb müsse sich auch die Richtlinie an diesen Maßstab halten.

In der gesellschaftlichen Debatte zur Urheberrechtsreform standen größtenteils die sogenannten „Upload-Filter“ und damit Artikel 17 b im Fokus. Der Verstoß gegen das Verbot einer allgemeinen Überwachungspflicht erfolgt laut Gutachten aus der vorgelagerten Pflicht zur Erlaubniseinholung, also Artikel 17 a.

Gemäß Artikel 17 Absatz 4 a der Richtlinie müssen die Plattformen zur Abwendung einer eigenen Haftung zunächst „alle Anstrengungen“ unternommen haben um eine „Erlaubnis einzuholen“. Diese Pflicht setze, so der Gutachter, denknotwendig eine Prüfung aller Inhalte voraus: Ist dieser Inhalt urheberrechtlich geschützt und/oder bereits lizensiert – ja oder nein? Erst nach Beantwortung dieser Frage könne die Plattform sich um eine Erlaubniseinholung bemühen.

Den Plattformbetreibern wird also eine Kontrollpflicht auferlegt. Diese sei nicht begrenzt. Aus dieser unbegrenzten Kontrollpflicht folgt laut dem Gutachten ein Verstoß gegen das Verbot einer allgemeinen Überwachungspflicht, da Plattformbetreiber schlicht jeden Inhalt aus der gigantischen Menge an hochgeladenem Material kontrollieren müssen.

Gutachten: Nationaler Ausschluss von sogenannten Upload-Filtern nicht möglich

Ein großer Teil der Diskussion um die Verantwortlichkeit der Plattformen, die ihren Nutzerinnen und Nutzern das Teilen von urheberrechtlich geschützten Inhalten Dritter ermöglichen (sogenannte User-Generated-Content Plattformen), drehte sich um die Frage der sogenannten Upload-Filter.

Unter Upload-Filtern wird allgemein ein auf Algorithmen basierendes automatisches Entscheidungssystem verstanden, welches (mit-)bestimmt, ob ein Inhalt hochgeladen (beziehungsweise für andere sichtbar) wird oder nicht. Diese Systeme gelten als fehleranfällig, da sie beispielsweise satirischen Kontext nicht erkennen können.

Die Bundesregierung hat zunächst behauptet, dass Artikel 17 der Richtlinie eine solche Pflicht nicht vorsieht und dann in ihrer Protokollerklärung bei der Verabschiedung der Richtlinie ergänzt, dass Upload-Filter bei der nationalen Umsetzung ausgeschlossen werden können. Im Koalitionsvertrag (Rn. 2212 – 2214) haben CDU, CSU und SPD klar vereinbart, dass sie den „Einsatz von Upload-Filtern“ als unverhältnismäßig ablehnen. Insbesondere die CDU hat bei der Verabschiedung der Richtlinie auf den vermeintlichen nationalen Gestaltungsspielraum verwiesen, indem sie verkündet hat, dass es „in der nationalen Umsetzung keine Uploadfilter geben“ wird“.

Das Gutachten stellt klar, dass ein genereller Ausschluss von sogenannten Upload-Filtern bei der nationalen Umsetzung nicht möglich ist. Die Bundesregierung und die große Koalition aus CDU/CSU und SPD haben bei einem sehr zentralen Diskussionspunkt rechtlich nicht haltbare Versprechungen gemacht. Ein kompletter Ausschluss von sogenannten „Upload-Filtern“, wie von der Regierung und den Koalitionsparteien versprochen, würde die Gefahr einer EU-Rechtswidrigkeit des nationalen Gesetzes bedeuten und nur noch mehr Rechtsunsicherheit für die BürgerInnen schaffen.

Gutachten: Richtlinie führt zur Stärkung der Situation der UrheberInnen und RechteinhaberInnen  

Sollte Art. 17 DSM-RL nicht europarechtswidrig sein, führt die Einführung der Pflicht zur Lizenzeinholung seitens der Plattformen tendenziell zu einer Verbesserung der Situation der RechteinhaberInnen, so das Gutachten. Damit davon auch die UrheberInnen profitieren, muss dies bei der nationalen Umsetzung sichergestellt werden. Zudem führt die DSM-RL erstmals europaweit zwingende Vorschriften für das Urhebervertragsrecht ein, insbesondere das Recht auf angemessene Vergütung.

Das Gutachten rät zur Einführung von „extended collective licenses“, also von Kollektivlizenzen, die die Einnahmesituation von UrheberInnen, die nicht in Verwertungsgesellschaften vertreten sind, verbessern können.

EU-Rechtskonforme Handlungsoptionen bei einer nationalen Umsetzung

Die aufgeworfenen Zweifel durch das Gutachten ändern nichts daran, dass Deutschland zur Umsetzung der EU-Urheberrechtsrichtlinie in nationales Recht verpflichtet ist.

In dem Gutachten werden verschiedene Vorschläge auf ihre Vereinbarkeit mit EU-Recht überprüft und für die nationale Umsetzung unter anderem folgende Maßnahmen ausgeschlossen oder vorgeschlagen:

Nicht möglich:

  • Allgemeines Verbot von sogenannten Upload-Filtern (S. 44)
  • Bagatellerlaubnis bei geringem wirtschaftlichen Wert und eine generelle Erlaubnis für Nutzerinhalte (User-generated-Schranke, S. 60)

Möglich:

  • UrheberInnen stärken durch leichtere faire Vergütung (S. 57)
  • Einführung erweiterter kollektiver Lizenzen (S. 55)
  • NutzerInnenrechte stärken, unter anderem durch:
    • Flagging (Inhalte kennzeichnen, die unter Schrankenrechte wie Zitate fallen und nicht automatisiert entfernt werden dürfen, S. 65)
    • Subjektiver Anspruch gegen die Plattform auf Schrankendurchsetzung und Öffnung des Rechtsweges einführen (S. 62)
    • Beschwerdeverfahren für zu Unrecht entfernte Inhalte mit befristeten Stellungnahmen und re-upload konkretisieren (put-back-Verfahren, S. 67)
  • Lizenzverhandlungen zwischen Rechteinhabern und Plattformbetreibern durch automatisierte Lizenzabfragen (One-Stop-Shop, S. 42) und digitale Mediationsstellen (S. 54)
  • Europäische Harmonisierung der nationalen Umsetzung über die Leitlinien, um nationales Geoblocking zu vermeiden (S. 70)

Videoaufzeichnung des Fachgesprächs

Am 06.Februar 2020 haben wir im Rahmen eines öffentlichen Fachgespräches im Bundestag mit einer breiten Öffentlichkeit über das Gutachten und die Fragen der EU-Urheberrechtsrichtlinie diskutiert.