Anhörung zum ÖPNV

Der Nahverkehr braucht endlich eine sichere Grundlage

Die Berliner U-Bahn fährt teilweise über der Straße.
Ein starker öffentlicher Personennahverkehr ist die Basis für Klimaschutz und nachhaltige Mobilität. Die Baustellen sind gewaltig, die Finanzierungsbedarfe immens.
14.01.2021
  • Im Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages fand am 13.1.2021 eine öffentliche Expertenanhörung zur künftigen Finanzierung und Organisation des ÖPNV in Deutschland statt. Die Bundesregierung hat es bislang versäumt, neben Autogipfeln auch das Thema öffentlicher Nahverkehr prominent zu beraten.
  • Klar wurde, dass der ÖPNV eine wesentliche Bedeutung für den Klimaschutz im Verkehr und zur Verbesserung der Lebensqualität sowohl in Städten als auch auf dem Land besitzt. Es gilt, seine Potentiale endlich zu heben.
  • Dafür ist es entscheidend, in den nächsten Jahren neue Finanzierungswege zu erschließen. Jeder wird für sich umstritten sein, ein einfacher Weg zeichnet sich nicht ab. Umso wichtiger ist, dass die Bundesregierung endlich selbst zum treibenden Akteur wird und gemeinsam mit den Ländern eine Strategie zur Stärkung des ÖPNV entwickelt.

Seit Jahren steigt in den Städten das Verkehrsaufkommen. Die Folge: Verstopfte Straßen, schlechte Luft und zunehmende Platzkonflikte. Es besteht mittlerweile ein breiter Konsens darüber, dass die Verkehrssituation vielerorts an ihre Grenzen gerät und dringend Mobilitätslösungen zum Zuge kommen müssen, die dazu beitragen, die Lebensqualität und individuelle Mobilität für alle zu verbessern. Die Zielrichtung steht fest: Mehr Mobilität mit Bus und Tram, mit Fahrrad und zu Fuß, alles miteinander verzahnt und vernetzt und um mehr Sharing-Angebote ergänzt – und deutlich weniger Autoverkehr. Auch die Anbindung ländlicher Räume muss so erneuert werden, dass Bus und Bahn attraktive Alternativen sind, die Abhängigkeit vom Privatauto nachlässt und das tägliche Stopp-and-Go in den Städten und auf den Ausfahrtstraßen abnimmt. Alle, die tatsächlich auf ein Auto angewiesen sind – wie zum Beispiel Handwerker*innen, Kuriere, Pflegedienste – verlieren viel wertvolle Zeit im Stau und finden oft kaum einen legalen Parkplatz. Deutschland braucht eine Verkehrswende.

Ohne starken ÖPNV kommt der Klimaschutz nicht ans Ziel

Die öffentliche Anhörung im Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages am 13.1.2021 zum Thema „Künftige Modelle für Finanzierung und Organisation des ÖPNV“ hat die Not, die Verkehrspolitik neu auszurichten, erwartungsgemäß voll und ganz bestätigt. Nur mit mehr ÖPNV und Verkehrsverlagerung zugunsten des Umweltverbundes werden wir die Klimaschutzziele, zu denen sich Deutschland international vertraglich verpflichtet hat, erreichen und den Energieverbrauch im Verkehrssektor im erforderlichen Ausmaß verringern.

Konkret heißt das, dass im Autoland Deutschland der Pkw-Bestand von heute annähernd 48 Mio. Autos bis 2050 um etwa ein Drittel zurückgehen muss. So skizziert es u.a. der Thinktank Agora Energiewende in seinem aktuellen Klimaschutzszenario. Umgekehrt sollen Bus, Bahn und Fahrrad deutliche höhere Verkehrsanteile erreichen. Doch davon ist Deutschland aktuell weit entfernt.

Solange sich unter anderem am Gemeinbrauch öffentlichen Straßenraums – also der Möglichkeit, Privatautos im Grunde immer und überall parken zu dürfen – nichts ändert und damit öffentliche Fläche hergeschenkt wird, ohne dass der Öffentlichkeit für diese Bereitstellung finanziell etwas zu Gute kommt, wird auch der Trend zu immer mehr und immer größeren Autos weiter anhalten.

Statt einer Politik für weniger Autos und nachhaltige Mobilität belohnt die Bundesregierung sogar den Kauf von Autos, die nur auf dem Papier klimafreundlich sind, im Realbetrieb jedoch immens hohe Emissionen verursachen. Man könnte den Eindruck bekommen, wir hätten unendlich viel Zeit mit der Verkehrswende. Als könnte noch jahrelang alles so weiterfahren wie bisher. Doch das ist falsch. Die Folgen der globalen Erhitzung werden von Jahr zu Jahr gravierender – in Deutschland leiden bereits heute viele Regionen unter Trockenheit und Dürre. Wenn wir den verkehrspolitischen Kurs nicht ändern, prallen wir ähnlich wie die Titanic vor 110 Jahren auf einen Eisenberg und enden in einer Katastrophe. Dass die Eisberge heute schmelzen, rettet uns nicht.

Statt vieler Autogipfel: Eine Strategie für nachhaltige Mobilität

Statt mit jedem Autogipfel im Kanzleramt den Autoverkehr weiter zu fördern, braucht der Ausbau von Bus und Bahn endlich eine feste Perspektive. (Ganz nebenbei: Ein ÖPNV-Gipfel hat in Deutschland bislang nicht stattgefunden.) Denn klar ist: Nur wenn Planungssicherheit besteht, können Kommunen, Landkreise und Verkehrsunternehmen in neue Angebote, moderne Fahrzeuge oder in die Digitalisierung investieren. Der Bund, der unter anderem für die Finanzierung des Schienenpersonennahverkehrs zuständig ist, hat den ÖPNV über Jahrzehnte vernachlässigt und als „Restverkehr“ für jene behandelt, die sich entweder kein Auto leisten konnten oder wollten. Wer sich die Straßenbaupläne und üppigen Subventionen für schwere Dienstwagen anschaut, muss feststellen, dass sich an der Grundausrichtung der Verkehrspolitik in Deutschland bisher noch nicht allzu viel geändert hat. Es gilt nach wie vor: „Auto first“.

Und diese Analyse schließt übrigens auch für die kommunale Verkehrspolitik ein. Der Autoverkehr in Großstädten kostet die öffentliche Hand und die Allgemeinheit etwa dreimal so viel kostet wie Bus und Bahn. Während Städte wie Paris und Barcelona den Autoverkehr massiv verringern wollen, zögern Städte in Deutschland bzw. werden durch ein veraltetes Straßenverkehrsrecht ausgebremst.

Zumindest das Signal wurde endlich gesetzt

Und doch – das wurde in der öffentlichen Anhörung von mehreren Expertinnen und Experten eingeräumt und ist unstrittig – hat mittlerweile in puncto Infrastrukturfinanzierung ein kleiner Paradigmenwechsel stattgefunden. Seit der Bund bereit ist, Ausbau und Erneuerung der Verkehrsnetze des ÖPNV stärker zu fördern, wie wir es über Jahre als grüne Bundestagsfraktion gefordert haben, ist in der Nahverkehrsszene eine neue Aufbruchsstimmung entstanden. Wenn es (trotz absehbar angespannter Haushalte) bei den derzeitigen finanziellen Zusagen bleibt, werden Bund und Länder in den nächsten Jahren gemeinsam mehr Projekte angehen, um neue Strecken zu errichten und alte Strecken zu reaktivieren.

Nach Jahrzehnten der Netzausdünnung und der Vernachlässigung von Bahnhöfen und Haltestellen zeichnet sich eine Wiederbelebung des öffentlichen Verkehrs in Deutschland ab. Erfreulich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Bundesregierung unlängst angekündigt hat, die Standardisierte Bewertung zur Berechnung der Wirtschaftlichkeit neuer Infrastrukturvorhaben anzupassen und Klimaschutzkriterien höher zu gewichten. Auch dies eine alte grüne Forderung. Für uns steht fest, dass auch das Ziel einer vollständigen Barrierefreiheit im öffentlichen Verkehr an vorderer Stelle stehen muss, um seine Attraktivität und Zugänglichkeit zu erhöhen.

Ein starkes und flächendeckendes ÖPNV-Angebot

Bauen ist das eine, Fahren das andere. Worauf es in den nächsten Jahren daher ankommen wird, ist im nächsten Schritt eine sichere und auskömmliche Finanzierung der Betriebskosten. Mehr Bus und Bahn kostet Geld. Auch hier gilt es, bei allen Wünschen nach mehr Angeboten die Wirtschaftlichkeit im Blick zu behalten. Ein dichterer Takt auf einer S-Bahn-Strecke oder eine neue Tramlinie in einem Ballungsgebiet kann gegebenenfalls sinnvoller und für mehr Fahrgäste attraktiv sein als der Wiederbetrieb einer in den 1970er Jahren stillgelegten Eisenbahnverbindung. Hier gilt es genau zu schauen, wo die größten Verlagerungseffekte zu erreichen sind.

Umso mehr kommt es darauf an, auf neue Modelle zu setzen und mehr Flexibilität zu schaffen. Ein wichtiger Schritt wäre es, auch neue Buslinien und die Einrichtung von Mindestbedienstandards zur Sicherstellung eines flächendeckenden attraktiven Angebotes stärker mit Bundesmitteln zu finanzieren. Denn bislang leidet der ÖPNV vor allem darunter, dass Angebote sehr stark von der jeweiligen Leistungsfähigkeit der Kommunen und Landkreise abhängen und kein bundesweit einheitliches Konzept ermöglicht und vermarktet wird. Das Image von Bus und Bahn ist in Deutschland seit Jahrzehnten schlecht und von Unübersichtlichkeit, Zersplitterung und wenig Kundenorientierung geprägt. Nur mit gemeinsamen Kraftanstrengungen von Bund, Ländern und Kommunen wird es gelingen, die Stellhebel umzulegen.

Ein anderer wichtiger Schritt wäre es, Ridepooling und Ridesharing stärker zu verankern und so in Gegenden, in denen ein Linienangebot nicht tragfähig ist, ÖPNV-Leistungen durch Pkw-Fahrten und Mitnahmeangebote zu substituieren. In der Expertenanhörung im Verkehrsausschuss wurde dazu unter anderem vorgeschlagen, die Mitnahmepauschale deutlich anzuheben und größere wirtschaftliche Anreize für Autofahrer zu setzen, zum Verkehrsunternehmer zu werden und bei Gelegenheit Fahrgäste zu transportieren. Ohne ein Geschäftsmodell wird der Besetzungsgrad von Autos auch in Zukunft niedrig bleiben. Auch die stärkere Nutzung autonom fahrender Shuttle-Busse könnte in einigen Jahren dazu beitragen, ein flächendeckendes bezahlbares ÖPNV-Angebot zu etablieren.

Ein Nulltarif führt aufs falsche Gleis

Sicher ist: Höhere Ticketpreise mit Ziel, die Kosten des ÖPNV stärker durch die Nutzerinnen und Nutzer abzudecken, wären kontraproduktiv. Dazu muss man wissen: Der Anstieg der Fahrpreise war zwischen den Jahren 2000 und 2018 um mehr als das Doppelte höher als der Preisanstieg für den Kauf und die Unterhaltung eines Pkw. In der Tendenz hat die Nutzerfinanzierung ihren Anteil an der Deckung der Gesamtkosten ausgeweitet. Höhere Ticketpreise sind also weder ein Weg, um mehr Menschen für Bus und Bahn zu gewinnen, noch den Trend zu mehr Autofahren zu stoppen.

Doch auch die umgekehrte preispolitische Maßnahme, die Einführung eines Nulltarifs (mitunter auch fälschlich „kostenloser ÖPNV“ genannt), der immer wieder gerne in die Diskussion gebracht wird, würde den ÖPNV eher schwächen, statt Angebote auszuweiten und mehr Fahrgäste anzuziehen. Denn ein Nulltarif wäre nur sehr schwer finanzierbar und würde unter anderem jene Mittel auffressen, die für den Ausbau und die Modernisierung von Infrastruktur und Angebot benötigt werden. Der zu erwartende Run auf Busse und Bahnen würde folglich darin enden, dass viele von einem zu knappen Angebot oder veralteten Fahrzeugen enttäuscht wären. Dort, wo ein Nulltarif ausprobiert wurde, sind vorrangig Fußgänger*innen und Radfahrer*innen umgestiegen – auf den Autoverkehr war der Effekt gering und somit auch der Nutzen für den Klima- und Umweltschutz. Umfragen zeigen übrigens, dass Vielnutzer*innen des ÖPNV gar nicht zu hohe Ticketpreise kritisieren, sondern Unzuverlässigkeit und ausbleibende Modernisierung.

Ähnliche Skepsis muss übrigens auch gegenüber dem verlockend klingenden „365-Euro-Ticket“ gelten, mit dem die Stadt Wien Furore gemacht hat und für das sich in Deutschland schon die Berliner SPD und CSU-Chef Söder ausgesprochen haben. Offenbar mangels genauer Kenntnisse der Hintergründe und der Erfolgsbedingungen eines guten Nahverkehrssystems. In Wien hat Einführung des 365-Euro-Tickets zu keinen großen Fahrgastzuwächsen mehr geführt. Entscheidend für den Erfolg der Wiener Linien war vielmehr die entschiedene Verkehrspolitik der Jahre zuvor, insbesondere die massive Ausweitung der Parkraumbewirtschaftung und die Erhöhung der Parkgebühren sowie die Verbesserung des ÖPNV-Angebots.

Wie kann der ÖPNV künftig auskömmlicher finanziert werden?

Das Beispiel Wien zeigt vielmehr, dass neue Wege zu beschreiten sind, um die Betriebskosten des ÖPNV und auch eine massive Ausweitung des Angebots zu finanzieren. Neben Fahrgeldeinnahmen und öffentlichen Zuwendungen braucht es eine dritte Säule, die bestenfalls auch eine Push-Out-Wirkung auf den Autoverkehr erzeugt. In der öffentlichen Anhörung im Verkehrsausschuss des Bundestages haben die Sachverständigen unter anderem die Einführung von City-Maut-Systemen, einer allgemeinen Pkw-Maut und einer umfassenden Parkraumbewirtschaftung vorgeschlagen. Auch ein Aufschlag auf die Kfz-Steuer nach Fahrzeuggröße wäre eine Option – gewissermaßen eine „SUV-Steuer“.

Eine weitere zusätzliche Finanzierungsmöglichkeit könnte in einer Nutznießerfinanzierung bestehen, wie sie ebenfalls in Österreich und in Frankreich seit Jahren Praxis ist. Nutznießer ziehen einen Nutzen aus dem ÖPNV, ohne ihn unbedingt selbst zu nutzen, dazu gehören etwa Unternehmen, deren Mitarbeiter mit dem ÖPNV zur Arbeit fahren. In Deutschland fehlt bislang der rechtliche Rahmen, um eine Nahverkehrsabgabe einzuführen. Auch die Ausweitung der Parkraumbewirtschaftung ist hierzulande eng begrenzt. Parkbeschränkungen können aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs ergehen, die Anordnung von Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen allein aus Gründen der Einnahmenerzielung ist von der Rechtslage nicht gedeckt. Hier ist eine Änderung der Straßenverkehrsordnung überfällig, damit Kommunen mehr Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten haben.

Mehr zum Thema

Wenn Länder und Kommunen neue Einnahmequellen erschließen und ihre Verkehrspolitik auf einen stärkeren Zuwachs des Umweltverbundes ausrichten, sollte auch der Bund bereit sein, seinerseits die Regionalisierungsmittel auszuweiten und einer breiteren Mittelverwendung zustimmen. Eine Studie im Auftrag der grünen Bundestagsfraktion schlägt vor, dass eine Mobilitätsgarantie unabhängig vom Besitz eines eigenen Pkw dabei der verkehrspolitische Maßstab sein sollte.

Was kostet das alles?

Am Ende steht die Frage, was der Ausbau des ÖPNV-Angebots und das entsprechende Personal kosten werden. Gespannt kann man auf Zahlen sein, die der Verbund deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) für Mitte des Jahres angekündigt hat. In der öffentlichen Anhörung im Verkehrsausschuss hat die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di Zahlen präsentiert, die zunächst einmal recht hoch wirken: Bis zum Jahr 2030 insgesamt etwa 10-12 Milliarden Euro. Und zwar jährlich. Zu einem ähnlichen Ergebnis kam vor zwei Jahren ein Gutachten im Auftrag der grünen Bundestagsfraktion, dass einen jährlichen Mehrbedarf von 7,2 bis 11,1 Milliarden Euro ermittelte.

Doch was wäre die Alternative zu höheren Investitionen? Auch die von der Bundesregierung eingerichtete Nationale Plattform Zukunft der Mobilität empfiehlt eine Steigerung des ÖPNV-Anteils um bis zu acht Prozent bis 2030, was nicht wirklich ambitioniert ist, aber auch eine Ausbaustrategie erfordert. Ihre Finanzierung wird nur möglich sein, wenn in Deutschland klimaschädliche Subventionen wie die steuerliche Vergünstigung von Diesel beenden und die hohen jährlichen Ausgaben für den Straßenbau zurückgefahren werden. Hierzu, das hat die laufende Legislaturperiode immer wieder gezeigt, ist die jetzige Bundesregierung nicht bereit.

In der Expertenanhörung wurde deutlich, dass „Auto first“ in der Verkehrspolitik keine Zukunft hat. Doch die Diskussion um die Zukunft des Öffentlichen Nahverkehrs und ihre Finanzierung hat gerade einmal erst begonnen. Corona hat die positive Entwicklung des ÖPNV, die in den letzten Jahren eingesetzt hatte, 2020 ins Gegenteil verkehrt, weil viele Menschen aus Angst vor einer Ansteckung mit dem SARS-COV-2-Virus Busse und Bahnen meiden.

Diese aktuelle Krise des Nahverkehrs vergrößert die Herausforderung, für die Zukunft zu planen. Die Modernisierung und stärkere Angleichung der zahlreichen Nahverkehrssysteme, die Aufbesserung des Images von Bussen und Bahnen, der erhebliche Sanierungs- und Innovationsrückstau – Stichwort Digitalisierung – und dazu die aktuelle Vertrauenskrise angesichts der Corona-Pandemie schaffen eine riesige Klimaschutz- und Verkehrswendebaustelle. Höchste Zeit also, dass sich endlich ein Verkehrsminister zum Bauleiter erklärt und den ÖPNV zum Schwerpunkt seiner Arbeit macht.